海幹校戦略研究 戦いの海から繁栄の海へ ( カーネギー国際平和財団におけるスピーチ ) 武居智久 抑止概念の変遷 - 多層化と再定義 - 後瀉桂太郎 中国のインド洋進出に関する分析 - 日本への影響に関する一考察 - 川浪祐

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1 Print edition: ISSN 海幹校戦略研究 Online edition: ISSN JAPAN MARITIME SELF-DEFENSE FORCE COMMAND AND STAFF COLLEGE REVIEW 第 5 巻第 2 号 ( 通巻第 10 号 )2015 年 12 月 戦いの海から繁栄の海へ ( カーネギー国際平和財団におけるスピーチ ) 武居智久 2 抑止概念の変遷 - 多層化と再定義 - 後瀉桂太郎 21 中国のインド洋進出に関する分析 - 日本への影響に関する一考察 - 川浪祐 45 海洋安全保障における台湾周辺海域の戦略的意義 - 米中台間の軍事バランス変化による影響を中心に - 中澤憲弥 68 日本のレアアース政策と WTO 提訴 - 中国の輸出規制問題に対する意思決定の変遷 - 塚越康記 91 中国における水資源問題 - 水政策の行き詰まりによる水資源の海外依存 - 田中克也 124 英文要旨執筆者 翻訳者紹介編集委員会よりお知らせ表紙 : 平成 27 年度自衛隊観艦式

2 本文は 海上幕僚長海将武居智久が平成 27 年 7 月訪米時にカーネギー国際 平和財団において実施したスピーチを 日本語仮訳を付して掲載するものである From Ocean of War to Ocean of Prosperity Introduction This time the U.S. Navy has officially invited me to Washington D.C. Since Carnegie Endowment for International Peace has kindly given me a precious opportunity to talk with promising research fellows. Today, entitling my speech, From Ocean of War to Ocean of Prosperity, I will talk about the Japan-U.S. Alliance in the future, especially the JMSDF s commitment based on the situation of the Indo-Pacific region. Ocean of War and Ocean of Peace If we can say that Japan s modernization started since the arrival of the East India Squadron of the U.S. Navy, it dates back 162 years, in July, Four black frigates commanded by Commodore Mathew Perry anchored near the entrance of Edo bay, or the present Tokyo Bay, and he urged the Edo feudal government to open the country. It was Japan s first encounter with modernized Western dynamism in 214 years since it closed the door to foreign countries in Since then, Japan started to walk rapidly along a road to modernization. At the same time, the road also meant to be the one which Eastern dynamism and Western dynamism collided against each other. For the next 100 years, the Western Pacific was Ocean of War in which two dynamisms fought against each other until the war between Japan and the Allies ended by the Treaty of Peace with Japan taking effect in 1952 after several wars including the Russo-Japanese War. 2

3 The Maritime Guard, the predecessor of the JMSDF, was established on April 26 th, 1952, with 4 patrol frigates and 2 Large Landing Ships on loan from the U.S. Navy and its own 70 minesweepers. 63 years has passed since the establishment, and now the JMSDF has high-end capability both in quality and in quantity second only to the U.S. Navy. The two Navies, bound by a deep trust and strong ties of friendship under the Japan-U.S. Security Treaty, are a cornerstone of maritime security in the Western Pacific. However, the two Navies, who had once fought bitterly against each other in the Pacific Ocean, needed to make efforts to understand each other until the present close relationship was established. We often say, A brave man knows other brave men. When the 8 th Chief of Staff, JMSDF, Admiral Kazutomi Uchida, who once served the Imperial Japanese Navy, studied at the U.S. Naval War College after the end of the war, he visited to see the Iwo Jima Memorial in Washington D.C. Seeing soldiers of the Memorial, he shed tears, finding that U.S. soldiers had also suffered a lot as the Japanese soldiers did. The U.S. Navy s Admiral Arleigh Burk, who made a significant contribution to establishment of the JMSDF, had a negative sentiment against Japanese people early on in his duty in Japan as U.S. occupation forces personnel. However, through exchanges with former Imperial Japanese Navy Admirals whom he had once fought against during the war, he gradually opened his heart to them. It is said that Admiral Burk was laid to rest in a cemetery with a single decoration awarded by the Japanese Emperor on his chest according to his will, though he had received many decorations from other countries in his life. These stories tell us that both the JMSDF and the U.S. Navy have had a hard time and walked on the road together for the last decades. The road has been completely the same as the one which the two countries 3

4 have changed the Western Pacific from Ocean of War into Ocean of Peace. From Ocean of Peace to Ocean of Prosperity The presence of the United States covering from the Western Pacific to the Indian Ocean has led the dynamism in the Indo-Pacific region to independence, modernization and economic growth. The wave of economic development, which initially rose in Japan, spread to South Korea, Singapore, Hong Kong and Taiwan and then finally made Southeast Asia including China develop into the center of economic growth of the world. The wave of economic development has also reached in the Indian Ocean. It is estimated that the Indo-Pacific region will make up 50% of the world s population and 50% of GDP by the year of The global economic center of gravity, which shifted from the Atlantic to the Western Pacific, will move to the Indo-Pacific in the future without doubt. The Western Pacific, which was once Ocean of War, became Ocean of Peace after the end of the World War II. Now it is Ocean of Prosperity which is leading the world s economy. Then, it will not be long before the Indo-Pacific, the area which includes the Indian Ocean as well as the Western Pacific, becomes Ocean of Prosperity. Japan s Prime Minister Abe mentioned in his essay Asia s Democratic Security Diamond released in 2012, that Peace, stability, and freedom of navigation in the Pacific Ocean are inseparable from peace, stability, and freedom of navigation in the Indian Ocean. As he said, even though the Indian Ocean and the Western Pacific are geographically separated, they are so closely related that they cannot be separated both politically and economically. Therefore, we need to regard security in each of these two oceans as identical. 4

5 The sea lane stretching from the Indian Ocean to the Western Pacific is an economic highway to convey energy and goods necessary to the growth and development of the region. Every day, oil tankers whose full load displacement are over 300,000 tons navigates in the Indian Ocean to and from east and west, and large-sized container ships whose length are over 350 meters loading multinational containers navigates back and forth between main ports or harbors. In the Philippines, there are sailors training institutions sponsored by Japanese commercial ship companies, where the local young people study hard to make their dreams of becoming sailors come true. It is no longer uncommon that commercial ship industry deal with multinational freight and sailors and transportation organizations are internationalized. Although the Indo-Pacific is the center of economic growth of the world, the region still includes some countries which are weak in their economic infrastructure. The Asian Financial Crisis beginning in Thailand in 1997 spread to the entire Southeast Asia. In the Indo-Pacific region, there underlies the risk that the similar crisis can occur again as a result of an economic turmoil in one country. In order to prevent such risks from rising to the surface, we have to continue leading regional dynamism to stable economic development. As a prerequisite for this, the ocean of the Indo-Pacific region must be always open and stable for freedom of navigation so that free maritime trade is ensured at all times. That is to say, in order to make the Indo-Pacific Ocean of Prosperity, we need to further develop the regional maritime security with much greater efforts of multi-lateral frameworks beyond each country s own interest ever than before. In recent years, however, in the ocean of this region have been lying some challenges that we must cope with. The first one is that transnational threats on land have affected 5

6 maritime security. In the Gulf of Aden which connects the Indian Ocean and the Mediterranean Sea, ships and aircraft of the coalition Navies from around the world are engaged in escorting commercial vessels. Thanks to these countries efforts, the number of piracy has sharply decreased in the past years. However, reconstructing the domestic situation in Somalia seems far from realization because of interference of the Islamic militant groups, though the reconstruction is necessary to eradicate root causes of the piracy. The Port of Aden in the Republic of Yemen located on the opposite shore of Somalia was one of candidate ports for a Japanese anti-piracy deployment force s supply base 6 years ago. But the port city is chaotic due to a mix of domestic political turmoil, Islamic militant groups activities and other national and transnational threats. It is no longer a safe place to have any ships make a port call on. Yemen has a geographical advantage of taking control of the Strait of Bab el Mandeb, a choke point connecting the Red Sea and the Gulf of Aden. Therefore, countries around the world need to regard not only the piracy but also the situation in Yemen as a risk of maritime security in the western Indian Ocean. Meanwhile, in the South China Sea, neighboring countries are facing new challenges which are difficult to deter in a traditional way, in addition to traditional threats such as piracy and armed robbery around the Malacca Strait and in other archipelagos. A distinct example is land reclamation activity supported by maritime law enforcement organizations at coral reefs in a contested area of the South China Sea. Since most countries in the Western Pacific are maritime nations, steady economic growth is inevitably followed by modernization and reinforcement of their naval power. Especially for maritime nations, naval power is an essential element of their national powers to maintain their independence without being underestimated by other countries. Naval power as well as maritime law enforcement 6

7 organizations is an important enabler to ensure maritime security, therefore buildup of naval power itself should not be denied. However, a certain country s national defense policy including reinforcement of naval power with poor transparency possibly induces a sense of anxiety and distrust among its neighboring countries. Furthermore, problems between countries must be solved by peaceful means under international law and norms. If one country ignores this and imposes its own unilateral interpretation of international law on its neighboring countries, freedom of navigation which is vitally indispensable for Ocean of Prosperity can be threatened and an unexpected incident at sea can occur as a result. International law is consent-based, and this means that any entity is not obliged to abide by it. In order to counter the state practice secured by international law, national law and maritime law enforcement organizations even though the practice is based on the country s own unilateral interpretation of international law, a traditional deterrence, which is a combination of a nuclear capability and a conventional capability, is not considered to function effectively because the threshold for the use of such capability is too high. Nevertheless, if related countries overlook it, the similar practice can spread to other areas in the world and threaten the existing international order which has secured peace and stability in the world. Professor Nicholas Spykman stressed the strategic importance of three mediterranean seas in the world which connects five continents. The first is the Mediterranean Sea between Eurasian Continent and African Continent, and the second is the Caribbean Sea and the Gulf of Mexico between North and South America. The third is the South China Sea and its neighboring waters in Southeast Asia connecting Eurasian Continent and Australian Continent, and it is likened to the Mediterranean Sea of Asia. The Roman Empire and the United States projected their maritime power to transform the Mediterranean Sea and the Caribbean Sea respectively into their inland seas, broadening their spheres of influence to their neighboring areas both politically 7

8 and economically. China is making rapid progress in its land reclamation at coral reefs of the Spratly Islands in spite of related countries oppositions. In case the reclaimed artificial island is used for the military purpose, the entire South China Sea can be covered by China s sphere of military influence. The South China Sea is the economic center of gravity of the Indo-Pacific, where important sea lanes stretch to and from all directions. In order to make the Indo-Pacific Ocean of Prosperity, it will be vitally important that the South China Sea is free and open waters all the time. A problem which has newly arisen in the South China Sea must be solved by peaceful means under international law so that the dispute will not be escalated into armed conflict. Aiming for Ocean of Prosperity Walter R. Mead mentions that conflicts among great powers are appearing in Europe and in Asia recently over territories, sea lanes, continental shelves or rules of oceans. In order to avoid turning the Indo-Pacific into Ocean of War again and make it Ocean of Prosperity, what can and should the regional Navies do? First of all, each country must ensure a solid alliance or friendly relations with the United States, for example the Japan-U.S. Alliance, to maintain the presence of the United States in the region. The U.S. s presence is required now and in the future for peace and stability in the Indo-Pacific region. Since the U.S. Navy is advancing the rebalance to the Asia-Pacific region, each regional Navy needs to adapt itself to new strategic environment synchronized with the U.S. rebalance and enhance its own naval power both in quality and in 8

9 quantity simultaneously. Since the end of the Cold War, each country has repeated redefinition of alliance to adopt itself to new strategic environment. The countries have cooperated with each other to make commitments to global issues such as regional conflicts rising to the surface after the end of the Cold War and proliferation of weapons of mass destruction. Moreover, the 9.11 attacks which totally changed security environment in the world in 2001 became a trigger for countries all over the world to join international efforts to fight against transnational threats. Also the Japan-U.S. Alliance was no exception of the redefinition. In 2006, the two countries leaders shared the view that they would work together to transform the Alliance into the global one, and redefined the Alliance under which the two countries would make cooperative efforts not only to maintain regional stability and prosperity but also to respond to global challenges in coordination with international community. Furthermore, in April this year the Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation was revised for the first time in 18 years. The Guidelines stipulates that the two countries will further strengthen the Japan-U.S. cooperative relationship in peacetime and play more important roles in maintaining international peace and stability so that the Japan-U.S. Alliance will be more effective than ever before. Japan s Prime Minister Abe called the Alliance an Alliance of Hope in his recent address to a Joint Meeting of the U.S. Congress, saying that We must make the vast seas stretching from the Pacific to the Indian Oceans into the seas of peace and freedom, where all follow the rule of law. For that very reason we must fortify the Japan-U.S. Alliance. Many of the challenges of the Indo-Pacific region s security have occurred at sea. It is no exaggeration to say that the Japan-U.S. Alliance is a maritime alliance. I hope that the JMSDF, as a buckle of the Alliance, will enhance interoperability with the U.S. Navy to help 9

10 maintain the United States presence in this region. Secondly, the regional Navies need to promote multi-layered cooperation at sea. In the Western Pacific, we have had a Navy-to-Navy network, the Western Pacific Naval Symposium, WPNS for more than 27 years, contributing to promoting mutual understanding among and improving capabilities of the member countries Navies. At first, I suggest that the WPNS connect with the Indian Ocean Naval Symposium, IONS, the network of the Navies around the Indian Ocean so that these two networks can cooperate to ensure the safety of maritime commons in waters ranging from the Indian Ocean to the Pacific Ocean. Now that interdependence between countries has globally closer not only in economy but also in every field, a small local incident can exert a grave impact on the entire world on the following day. Therefore, it has been increasingly important for us to terminate the incident at sea concerning security before it becomes a crisis. The UNCLOS has broadened coastal countries jurisdiction in international waters. Each country s maritime law enforcement organization, once engaged in law enforcement in its coastal waters only, is now in charge of enforcing its jurisdiction in the EEZ, 200 miles from the coast. So the chances for each maritime law enforcement organization to have a contact with its neighboring countries counterparts have been increasing. Steady economic development reinforces maritime law enforcement organizations as well. Large-sized coast guard ships with similar equipment with Navies have been commissioned recently. In contested areas related to continental shelves or seabed resources, maritime law enforcement organizations face off for the jurisdiction against each other at first. When the situation escalates, it is expected that the Navies will finally appear. Therefore, promoting cooperation at sea should be applied to the Navies, as well as to the networks of maritime law enforcement organizations. 10

11 In the Navy chiefs conference of the last year s WPNS, the use of the Code for Unplanned Encounter at Sea, CUES between Naval ships and aircraft has been adopted. As I mentioned, maritime security incidents must be terminated before it becomes a crisis, in the so-called Phase Zero. For this purpose, the member countries Navies need to share the way of communication which is easier to understand each other without any misunderstanding. The biggest advantage of the CUES is that the voice communication should be conducted by using the code without having a conversation. So, the communication has become easier between any Navies even if their mother languages are different. The CUES cannot prevent a country from taking deliberate actions. But, thanks to the CUES, sailors are more relieved because they know that they can communicate with their foreign counterparts even in a limited way in case of unplanned encounters at sea. On this point, the CUES is much more effective than we have expected. Therefore, I hope that maritime law enforcement organizations, main actors in the Phase Zero, will also apply the CUES at the earliest possible time. Eight countries out of 21 WPNS member countries don t have a maritime law enforcement organization, so the Navies of these eight countries are engaged in law enforcement. Applying the CUES will be a good opportunity for both the Navies and maritime law enforcement organizations to clear a barrier between them and collaborate with each other to achieve the common goal of maintaining the open and stable ocean. Thirdly, what the Navies should do is capacity building. In order to ensure maritime security, Navy-to-Navy close cooperation and collaboration are essential. It is necessary that each Navy has a fundamental capability for self-help in principle prior to joining international cooperation. The circle of multi-lateral cooperation can be broken apart from its weaker point. Because the WPNS member countries Navies are largely different in their capacities, the members have been placing much importance on capacity building among its activities. 11

12 Japan has been engaged in only human support such as educating personnel and providing lectures or training courses so far. However, now that transfer of defense equipment and technology for maintaining international peace and safety is permitted, I believe that Japan will make both personnel and material contribution toward capacity building. Conclusion In a country experiencing rapid economic development, there is a tendency that nationalism is on the rise in proportion to the increase of the country s national power. Pure nationalism becomes the people s energy to make the country further develop. However, in case that the country collides with other countries regarding their vitally important national interests such as the jurisdiction over territorial lands or waters, the nationalism is often directed to outside the country and can cause an unexpected serious incident. As we can find in a history that the countries, even once in a very close economic interdependent partnership, fought against each other in the battle, we have to keep in our mind that the world of international politics is too foggy to be forecast even though we have highly advanced information technology in this modern times. In October 1520, a Portuguese explorer Ferdinand Magellan reached the Pacific Ocean after passing through the strait in southernmost South America, which would be called the Strait of Magellan later on. It is said that the name of the Pacific Ocean came from the Latin word El Mare Pacificum meaning peaceful ocean because it was calm compared with the furious Atlantic Ocean. At this moment, three ships of the Japan Training Squadron, with many newly commissioned ensigns on board, are heading south along the east coast of South American Continent to pass through the Strait of Magellan in the end of August. After passing through the Strait, 12

13 they will see the Pacific Ocean which I believe will be as peaceful as the one Magellan encountered about 500 years ago. For 500 years since the encounter with Western Civilization, the Pacific Ocean experienced peace only for a short period of time although it had been on the periphery of the world history. In particular, the collision with the modern Europe had changed the Western Pacific into Ocean of War for many years. The Pacific Ocean has now become Ocean of Prosperity ; however, its peace is counting on us. To prevent the Pacific Ocean from reverting back to Ocean of War, and to keep the Pacific Ocean in peace for the years to come, we are expected to strengthen our cooperation and effort more than ever before. Thank you for your kind attention. 13

14 戦いの海から繁栄の海へ ( 仮訳 ) はじめにお招き頂きありがとうございます 今回はカーネギー平和財団のご厚意により 次世代を担う研究者の方々とお話しできるということを楽しみにしてきました 本日は 戦いの海から繁栄の海へ と題して インド 太平洋地域の情勢を踏まえつつ 今後の日米同盟 とりわけ海上自衛隊の取り組みについて話していきます 戦いの海と平和の海日本の近代化が 米海軍東インド艦隊の来訪をもって始まったとすれば それは今から 162 年前の 1853 年 7 月に遡ります マシューペリー提督が率いた黒色の 4 隻のフリゲート艦は 江戸湾 現在の東京湾の入り口付近に投錨し 江戸幕府に開国を迫りました この出来事が 当時の日本にとって 1639 年に外国に門を閉ざしてから 214 年後 近代化した西欧ダイナミズムとの最初の出会いとなりました 以後 日本は急速に近代化への道を歩き始めますが これは同時に東アジアのダイナミズムと西欧のダイナミズムが衝突する道を意味しました 以後 100 年間 日露戦争などいくつかの戦争を経て 1952 年サンフランシスコ平和条約が発効し日本と連合国の戦争が終了するまで 西太平洋は東西二つのダイナミズムが対決した 戦いの海 となりました 海上自衛隊の前身である海上警備隊は 米海軍から貸与された 4 隻のパトロールフリゲートと大型揚陸艇 2 隻 そして掃海艇 70 隻をもって 1952 年 4 月 26 日に創設されました 創設から現在までの 63 年間 海上自衛隊は質量ともに米海軍に次ぐ high-end 能力を持つまでに至りました また 日米安全保障条約のもと 深い信頼と友情で結ばれた海上自衛隊と米海軍は 西太平洋の安全保障の要石となっています しかし かつて太平洋でし烈に戦った二つの海軍が 現在の緊密な関係に至るまでには 互いを理解する努力が必要でした よく 勇者は勇者を知る といいます かつて帝国海軍軍人であり 第 8 代海上幕僚長の内田一臣海将は 戦後 米海軍大学に留学した折 ワシントンDCで硫黄島メモリアルの兵士の像を見て そうか お前たちも苦 14

15 しかったのか と気づき 涙しました 海上自衛隊の創設に多大な貢献をされた米海軍のアーレイ バーク大将は 占領軍として日本に赴任した当初 日本人に対し否定的な感情を持っていました しかし その後 かつて戦った日本海軍の提督たちと交流を通じて 徐々に彼らと和解していきました バーク大将は 遺言により日本政府から贈られた勲章だけを胸に埋葬されたと聞いています このように海上自衛隊が米海軍とともに苦労して歩んできた道のりは 西太平洋を 戦いの海 から 平和の海 に変える日米両国の道のりと軌を一にしています 平和の海から繁栄の海へ西太平洋からインド洋を覆った米国のプレゼンスは インド 太平洋地域のダイナミズムを独立 近代化 そして経済発展へと誘いました 日本に始まった経済発展の波は やがて韓国 シンガポール 香港 台湾に及び 今では 中国や東南アジアを含むこの地域を世界経済の成長センターにまで発展させました 経済発展の波はインド洋にも及んでいます インド 太平洋地域は 2030 年頃には世界人口の 50% と GDP の 50% を生み出すと見積もられています 大西洋から西太平洋に移ったグローバル経済の重心は 将来 確実にインド 太平洋に移っていくでしょう かつて 戦いの海 だった西太平洋は 第二次大戦後 平和の海 となり 半世紀の時を経て 世界経済をけん引する 繁栄の海 になりました そして 西太平洋にインド洋を含めた インド 太平洋が 次なる 繁栄の海 になろうとしているのです 安倍総理は 2012 年に発表した アジアの民主主義 安全保障ダイアモンド という論文の中で 太平洋における平和 安定 航海の自由は インド洋における平和 安定 航海の自由と切り離すことはできない と述べました 安倍総理の言うとおり インド洋と西太平洋は地理的に分かれてはいても 政治的 経済的には密接不可分の関係にあって 特に二つの海域の安全保障は同一のものとして扱われる必要があります インド洋から西太平洋に伸びる海上交通路は 地域の成長と発展に不可欠なエネルギーと貨物を運ぶ経済のハイウェイです 毎日 満載排水量 30 万トンを超すオイルタンカーがインド洋を東西に航海し 長さ 350 メートルを超す大型コンテナ船が多国籍のコンテナを積み 主要港湾の間を運航しています フィリピンには 日本の商船会社がスポンサーである船員養 15

16 成学校があり フィリピンの若者達が船乗りとなる日を夢見て勉強に励んでいます 商船界にとって 積み荷や船員の多国籍化 運航組織の国際化は既定路線です インド 太平洋地域は世界経済の成長センターである一方で まだ域内には経済基盤が弱い国家も少なからず存在しています 1997 年 タイから始まったアジア通貨危機は瞬く間に東南アジア全域に広がりました インド 太平洋地域は 一国の経済的な混乱が同種の危機を再発させる危険を内在しています 危険を顕在化させないために 地域のダイナミズムを安定した経済発展へと継続して導いていかねばなりません その基盤となるものは インド 太平洋地域の海洋が 常に開かれ かつ安定して利用でき 常に自由な海上交易が保障されていることにほかなりません これは とりもなおさず インド 太平洋地域を 繁栄の海 としていくためには 従前以上に 海洋安全保障を国家の垣根を越え 多国間の枠組みで発展させていく必要があるということです しかし 昨今 この地域の海洋には解決を要するいくつかの課題が生じています はじめに 地上のトランスナショナルな脅威の海洋への波及があります インド洋と地中海を結ぶアデン湾では 世界の有志国の海軍艦艇と航空機が商船を護衛しています 海賊行為はこうした国々の努力によって激減しましたが 海賊の源を絶つために不可欠と考えられたソマリア国内の再建は イスラムテロ組織の妨害によって目処が立っていません 6 年前 ソマリアの対岸にあるイエメン国アデン港は 日本の海賊対処部隊の補給地の候補でしたが 今は国内の政治混乱とイスラム過激派の活動など ナショナル及びトランスナショナルな脅威が複合し もはやアデン港に艦艇が安全に寄港できる保障はありません イエメンは 紅海とアデン湾を結ぶチョーク ポイントであるバブ エル マンデブ海峡をコントロールできる地理的位置にあります 世界は 海賊に加えイエメン情勢を西インド洋の海洋安全保障のリスクと考えなければならなくなっています 南シナ海では マラッカ海峡など多島海での海賊や武装強盗など伝統的な脅威を残しつつ 伝統的な抑止の効きにくい 新たな課題に直面しています 例えば 南シナ海の係争海域で海洋法執行機関に守られつつ進む 珊瑚礁の埋め立てがあります 西太平洋の国々はその多くが海洋国ですから 順調な経済発展は 不可避的に海軍力の近代化や増強を伴います 海軍力は 特に海洋国家にとって 他国の侮りを受けず自主独立を保つために不可欠な国力の要素です 16

17 また 海軍力は海上法執行機関とともに海洋安全保障の重要なイネーブラー (Enabler) ですから 増強自体は否定すべきではありません ただし ある国の国防政策が 海軍力の増強を含んで不透明であれば 隣接する国家に不安感や不信感を生じさせます また 国家間の問題解決は 平和的な手段で 国際法や規範に則って行わねばならないところ 独自の国際法解釈を周辺国に押しつければ 繁栄の海 に死活的に重要な 航海の自由 を阻害する可能性があり 洋上における不測の事態を発生させる可能性があります もとより国際法には強制力はありません また 独自の国際法解釈に基づくとはいえ 国際法 国内法と海洋法執行機関に守られた国家の行為に対して 核戦力と通常戦力を組み合わせた伝統的な抑止力をもってしては 使用に関する敷居が高すぎるがゆえに十分な効果が得られません 他方 関係国がこれを放置すれば 同種の事案は世界に拡散し 世界に平和と安定をもたらしてきた 現在の国際秩序を揺るがす危険があります かつて ニコラス スパイクマン教授は 世界における三つの地中海の戦略的重要性を説きました それは 5 大陸を結びつける 3 つの海であり 一つ目はユーラシア大陸とアフリカ大陸に挟まれた地中海 二つ目は南北アメリカに挟まれたカリブ海とメキシコ湾です そして 三つ目はユーラシア大陸とオーストラリア大陸をつなぐ 南シナ海を中心とする東南アジアの海域であり アジアの地中海に例えられます ローマ帝国とアメリカ合衆国は 強力な海洋力によって それぞれ地中海とカリブ海を内海化し 周辺地域に政治的 経済的に大きな影響圏を広げました 中国は 関係国の反対にも関わらず 南沙諸島の埋め立てを進めています 今後 埋め立てによって作られた人工島が軍事的に使用された場合 南シナ海全域は中国の軍事的な影響圏に覆われる可能性があります 南シナ海は インド 太平洋の経済的発展の中心であり 重要な海上交通路が縦横に広がっています インド 太平洋が 繁栄の海 であるためには 南シナ海は常に 自由で開かれた海 であることが不可欠です 対立を紛争へとエスカレートさせないために 南シナ海に新たに生じた課題は 国際法に基づいて平和的に解決されていかなければなりません 繁栄の海を目指すためにウォルター R ミードは ヨーロッパとアジアに 領土やシーレーン 大陸棚 そして海洋の支配を巡って大国間の新たな対立が姿を現しはじめていると述べています 17

18 それでは 域内各国海軍は インド洋 太平洋を再び 戦いの海 とせず 繁栄の海 としていくために 何ができ また何をすべきでしょうか 第 1 に考えられることは 米国のプレゼンスを域内に維持するため 日米同盟をはじめとする米国との同盟関係や友好関係を揺るぎないものにしていくことです インド 太平洋地域の平和と安定には 将来にわたって米国のプレゼンスは欠かせません 今 米海軍はアジア太平洋地域へのリバランスを進めていますが 各国海軍は 米海軍のリバランスとシンクロして 新たな戦略環境に自らを適応させ 加えて自らの海軍力を質量ともに強化することが求められます 冷戦以降 各国は新たな戦略環境に適応すべく 同盟関係の再定義を繰り返してきました 冷戦後に顕在化した地域紛争や 大量破壊兵器の拡散といったグローバル イシューへの対応に 各国は協調して関与しました また 世界の安全保障環境を激変させた 2001 年の米国同時多発テロは トランスナショナルな脅威との戦いへの参加を各国に求めました 日米同盟も再定義の例外ではなく 2006 年には 同盟を世界の中の同盟へと変革することが合意されました 日米同盟は 地域の安定と繁栄の維持のみならず グローバルな課題に対して 国際社会と協力して対応していくこととされました そして 今年 4 月には 18 年振りにガイドラインが見直され より実効的な同盟とするために 平素からの日米協力の一層の強化が図られるとともに 国際的な平和と安定に引き続き役割を果たしていくこととなりました 安倍首相は 先の米国連邦議会上下両院合同会議の演説で この日米同盟を 希望の同盟 と呼び 太平洋とインド洋を 自由で法の支配が貫徹する平和の海にするため 日米同盟を強くしていくと述べました インド 太平洋地域の安全保障上の課題の多くは海で起こっています 私は 日米同盟は何よりも先ず海洋同盟であると考えております 海上自衛隊は日米同盟の留め金として これまで以上に米海軍との協力を深化させ 米軍のプレゼンスを支えていきたいと考えています 第 2 は 海上における多層的な協力を強化していくことです 西太平洋には 27 年以上続く海軍間のネットワーク 西太平洋海軍シンポジウム WPNS があり 海軍間の相互理解の増進や能力向上に寄与してきました まずは WPNS を インド洋周辺国海軍のネットワークである IONS と連接させ インド洋から太平洋に至る海域で海洋コモンズの安全を図る努力を継続していきます 18

19 経済ばかりでなく あらゆる分野で相互依存関係がグローバルに緊密化した結果 地域的な小さな混乱が翌日には世界全体に影響するようになりました この結果 現在では 海洋における安全保障上の事態を危機に至る前の段階で 事態をいかに終息させるかがますます重要となっています 国連海洋法条約 UNCLOS は 沿岸国が国際水域に及ぼす管轄権を大きく広げました かつて 沿岸海域における法執行をもっぱらとしていた海上法執行機関は 沿岸 200 マイルの排他的経済水域の管轄権の行使を担任するようになり 隣接する国の海上法執行機関と接触する機会が増えました 順調な経済発展は 海軍力ばかりでなく海上法執行機関を増勢させ 大型化した船体に 海軍艦艇と同等の装備を備えた船も就役するようになりました 大陸棚や海底資源が関係する係争地域では まず管轄権を巡って海上法執行機関同士のやりとりがあり 事態がエスカレートした場合 最終的に海軍が登場すると考えられます したがって 海上における協力の強化は 海軍ばかりでなく 海上法執行機関のネットワークにも適用されなければなりません 昨年 WPNS の本会議で 海軍の艦艇や航空機間で CUES を使用することが同意されました 前述のとおり 海洋における安全保障上の事態は 危機に至る前 いわゆる Phase Zero の段階で押さえ込まなければなりません そのためには 相手と明快で誤解のないコミュニケーションを共有する必要があります CUES の最大の利点は 相互の Voice 通信を会話でなく信号 Code で行うため 母国語が異なる海軍同士でも意思疎通が比較的容易にできるようになったことです CUES には 相手国の意図的な行為を制止する効果は期待できませんが いざという時に相手と限定的とはいえ意思疎通が図れるという安心感をセイラー達に与える点において CUES は想像以上の効果があると言えます また Phase Zero の主体である海上法執行機関でも早期に CUES を採用することが望まれます WPNS 加盟国 21 カ国のうち 8 カ国は海上法執行機関を有しておらず 海軍が法執行を行っています CUES の採用は 海軍と海上法執行機関の壁を越え 開かれ安定した海洋を維持するという共通の目的に向かって 海軍と海上法執行機関がコラボレーションしていく機会となるでしょう 海軍がすべき第 3 の事項は 能力構築支援です 海洋安全保障には海軍間の緊密な共同と連携が必要です 各国海軍は 自助が原則であり 国際的な協力に先だって 基盤となる能力が必要です また 多国間協力の輪は弱いところから切れます WPNS 加盟国海軍は能 19

20 力面において大きな差があり そのため WPNS の活動として能力構築支援が重視されてきました いままで日本は 教育や講習など もっぱら人的支援を実施してきましたが 防衛装備品や関連技術の移転が国際的な平和と安全の維持に資する場合に可能となりましたから 今後は物的な支援を併せて実施していくことになるでしょう 結びに急速に経済発展する国家は 国力の充実に比例してナショナリズムが高揚していく傾向があります 純粋なナショナリズムは国民の活力となって さらに国家を発展させるエネルギーとなります 他方 国家間で領土や領海の帰属など死活的に重要な国益が衝突した場合 ナショナリズムは外部に向けられ 予想できない事態を招く可能性があります かつて極めて緊密な経済相互依存関係であった国家同士でさえ戦火を交えた歴史が示すように 情報技術が格段に進歩した今でも 国際政治の世界は霧が立ちこめ先を見通せないと考えなければなりません 1520 年 10 月 ポルトガルの探検家マゼランは のちに マゼラン海峡 と呼ばれるようになる 南米大陸の南端の海峡を抜け 太平洋に出ました 太平洋の名は 荒れ狂う大西洋と比べ その穏やかさから El Mare Pacificum ( 平和な海 ) と表現したことに由来すると伝えられています マゼランが 5 隻の艦隊を率い 西回りで世界一周を目指してスペインのセビリアを出発してから 1 年後のことでした 今 海上自衛隊の練習艦隊は 多くの新任幹部を乗せ 南アメリカ大陸東岸を 8 月末のマゼラン海峡の通峡を目指して航海を進めています おそらく 彼らがマゼラン海峡を抜けて出会う太平洋は 約 500 年前にマゼランが見たと同じように 穏やかなことでしょう 西欧文明との出会いから 500 年 西太平洋は長く世界史の周縁部にありながら 平和 であった期間は短く 特に近代ヨーロッパの衝撃は 西太平洋を長く 戦いの海 に変えました 今後 グローバル経済を牽引する 繁栄の海 となった太平洋を 再び 戦いの海 へと戻さないように また将来にわたって太平洋が穏やかであるように 我々にはさらなる協力と努力が求められています ご清聴ありがとうございました 20

21 抑止概念の変遷 多層化と再定義 後瀉桂太郎 序論 近年 抑止 ( 力 ) という用語を専門書籍に限らず新聞 一般書籍 あ るいはテレビにおいてしばしば見聞きする 正確な統計値が存在するとい うわけではないが その頻度はこの数年間で相当増加しているであろう かつて抑止とは核抑止というごく限られた領域において使用され 限られ た専門家の中だけで議論されてきた概念であった 昭和 51 年に公表され た最初の防衛大綱 (51 大綱 ) において 抑止に関連する部分は 侵略の 未然防止 という項目において 核の脅威に対しては 米国の核抑止力に 依存するものとする という一節のみである 1 自衛隊は日本が武力攻撃を 受けた場合に 対処 するために存在する一方 抑止力として言及される ことはなかった この点は冷戦後改訂された いわゆる 07 大綱 及び 16 大綱 においても概ね同様である これは抑止が基本的に核抑止のみを指していた 冷戦初期の抑止概念が 影響をもたらしていたものと推察する 言うまでもなく唯一の被爆国とし て日本国内の世論は核兵器に関連する事項について極めてセンシティブで ある 核兵器を想起する抑止という用語は極力回避され 日本の防衛力整 備は抑止という文脈から切り離されて論じられてきた したがって米軍の 核戦力に関連する事項以外に抑止を語る局面がほとんど存在しなかったと いうことになる しかし この状況はこの数年で変化している 22 大綱 では わが国 の防衛力の果たす役割として 実効的な抑止及び対処 という文言が初め て記された 2 現行の 25 大綱 においても 防衛力の 質 と 量 を 必要かつ十分に確保し 抑止力及び対処力を高めていく 3 という文言が見 1 防衛計画の大綱 昭和 51 年 10 月 29 日国防会議決定 同日閣議決定 第三項 2 平成 23 年度以降に係る防衛計画の大綱について 平成 22 年 12 月 17 日安全保障会議決定 同日閣議決定 第 Ⅴ 項 3 平成 26 年度以降に係る防衛計画の大綱 平成 25 年 12 月 17 日国家安全保障 会議決定 同日閣議決定 7 頁 21

22 られるが 現時点で自衛隊に抑止力としての機能が存在すること自体は広く認識されていると考えて問題はない このように核戦力に限らず 軍事力を広く一般に抑止という文脈からとらえようとする認識は日本国内において最近数年間で急速に普及してきたと考えられるが これは前述のとおり日本特有の状況であるといえる 抑止理論を形成 発展させてきたのは主として米国であるが 1960 年代以降核戦力の懲罰的効果のみを念頭に置いていた抑止概念が変化し 通常戦力そして非軍事的な力に対しても適用されるという認識が生じていた このような状況が日本国内の政治状況の変化に先んじて生起していたからこそ 戦略守勢と非核三原則を堅持してきた日本において 自身の防衛力に関し抑止の観点による議論が可能となったのである 一般論として 抑止は自身の意図と能力を抑止したい相手に伝達し 相手がこれを認識する というプロセスを経て機能する 4 最終的には認識論の問題なのであるから 何を以って抑止力と見做すのか という問題は認識の変化に伴い可変的である スローン (Elinor Sloan) は 軍事力を直接使用するのではなく 脅しとして使うことで紛争を防止するという考えは戦争それ自体と同じくらい古い ( 中略 ) しかしながら核兵器の時代に至り 初めて抑止概念は厳密に検証されることとなった とする 5 当初核兵器を出発点とした抑止概念は 現在軍事 安全保障分野における力の作用と認識に関し 広く適用されている 抑止概念が適用される分野は核兵器の登場から時間の経過につれて変化し 多層化の傾向をたどってきたが 抑止の定義もまた厳密で不変 というわけではない シェリング (Thomas Schelling) は抑止 (deterrence) とは相手に現状を変更させないことを目的としており 自身の力によって相手の行動を変更させる強要 (compellence) と峻別する 6 米軍の抑止力はソビエトを軍事的に打倒するのではなく 核戦争を回避し 現状を変更させないことを目的としていた 4 土山實男 安全保障の国際政治学 有斐閣 2004 年 178 頁 ; ナイ (Joseph Nye) は 核抑止が効果的に損害を与える能力と 信頼するに足る意図に基づいている とする Joseph Nye, Understanding International Conflicts - An Introduction to Theory and History, Seventh Edition, Longman, 2009, p Elinor Sloan, Modern Military Strategy -An Introduction-, Routledge, 2012, p 厳密に区分されているわけではないが 本稿は compellence を 強要 coercion を 強制 と区別する Thomas Schelling, Arms and Influence, Yale University Press, 1966, p

23 今世紀に入り テロとの戦いが長期化する過程で テーラード抑止 が提唱された これは地上軍による安定化作戦 テロリストに対する対兵力攻撃 (counterforce) さらにテロ組織の資金源遮断といった広範な非軍事オプションにより テロ行為に及んだとしても成算がない とテロリストに悟らせることでテロを防止する いわゆる拒否的抑止を企図している しかしながらテロ組織側の認識に立った場合 これは古典的定義のいう抑止 すなわち自分たちに対し 現状を変更しない = 現状維持するよう働きかけている という文脈で理解されることはなく 対テロ戦争開始以来実施されてきた先制攻撃と合わせ 自らを殲滅しようとする軍事作戦の一環として認識される つまりテーラード抑止とは現状維持という抑止の定義を変化せしめた概念である といえる 近年 中国の核戦力を含む軍事力の発展を受け 米中間で戦略的安定を議論すべきである という意見が見られる 7 しかしながら 戦略的安定を求めて対話するのであれば まず中国における抑止概念を米国のそれと比較し 認識の相違を確認する必要がある このように抑止概念は理論の発展と時代の経過に応じてその対象となる領域が多層化し 定義が変遷しているため それらは様々な文脈で使用される 冒頭で述べたとおり昨今多くの人々が抑止 ( 力 ) という言葉を用いる しかし冷戦期に構築された精緻な理論体系は 冷戦終結とソ連というアクターの消失に伴って一部の専門家を除き忘却されており その言葉の意味するところは多くの場合曖昧で しばしば認識のずれを生じているように見受けられる この状況は望ましいことではなく 計算ミスや不慮のアクシデントに端を発する紛争につながりかねない 戦略的安定の第一歩として 抑止概念について理解することは冷戦期と変わらず重要なのである 本論は抑止概念の変遷について 多層化 と 定義の揺らぎ という 2 つの主題に基づいて考察する その際理論家の文献にとどまらず 極力関連する戦略文書等から 抑止概念が包含する領域ならびに抑止の定義が実効的にどう変化しているのか という点について過程追跡 ( process tracing) により検証を試みる 7 International Security Advisory Board (ISAB) in U.S. Department of State, Maintaining U.S. - China Strategic Stability, October 26,

24 1 通常戦力による抑止の起源とその発展 (1) 冷戦期における 通常戦力による抑止 2014 年 10 月に米シンクタンク Atlantic Council が公表した拡大抑止に関する報告書では 核から在来戦力までを含む 米国のアジアにおける拡大抑止は新たな挑戦に直面 8 しており また抑止の概念は従来の純軍事的要素だけでなく 経済制裁等の経済的役割をも包含しているとする 9 また 2015 年 4 月に見直された 日米防衛協力のための指針 ( 日米ガイドライン ) において以下の一文が見られる 10 米国は 引き続き その核戦力を含むあらゆる種類の能力を通じ 日本に対し て拡大抑止を提供する ( 下線部は筆者による ) つまり日米両政府の共通理解として 米国の拡大抑止は単に 核の傘 を提供するのではなく より広い領域にわたる ということになる このように核戦力以外の通常戦力 さらには非軍事的パワーに抑止力を期待できる とする認識は最近示されたわけではなく 冷戦期からある程度共有されてきた 抑止力としての通常戦力が公的に議論されはじめたのはケネディ政権期である 核の大量報復により耐え難い損害を予期させることによって相手を抑止する いわゆる懲罰的抑止力を前提とするアイゼンハワー政権期の戦略は全面的な核戦争に至らないレベルの危機に際して対応できない という大量報復戦略の硬直性に対する批判から提唱されたのが柔軟反応戦略であり 核攻撃に至らない大量の非核攻撃の準備を最優先していた 11 アイゼンハワー政権期からケネディ政権期にかけ 核兵器の戦術的使用 8 Robert Manning, The Future of US Extended Deterrence in Asia to 2025, Atlantic Council, Brent Scowcroft Center on International Security, October 2014, Executive Summary. 9 Ibid. 10 日米防衛協力のための指針 2015 年 4 月 27 日 1 頁 11 アイゼンハワー政権は核戦力による大量報復戦略を優先し 陸軍を削減したほか通常戦力は原則として据え置きされた 一方でケネディ政権では通常戦力の建設に重きがおかれ 実際にキューバ危機において軍事的リアクションは通常戦力に依存していた Robert Slusser, The Berlin Crises of and 1961, Barry Blechman et al, Force without War U.S. Armed Forces as a Political Instrument, The Brookings Institution, 1978, p

25 すなわち 限定的核戦争 の可能性について議論されたが 結局のところひとたび核兵器を使用した場合 全面的な 熱核交換 へのエスカレートを防ぐめぼしい手だては見当たらず 大半の学識者と戦略家が限定的核戦争の可能性について熱意を喪失するまでに長い時間は要しなかった 12 この点についてスナイダー (Glenn Snyder) は 1961 年に出版した著書において 懲罰的抑止と拒否的抑止の区分は厳密でも絶対的なものでもない ( 中略 ) 核兵器の戦術的使用を拒否的対応に含めるとした場合 非常に高いコスト つまり双方に核の懲罰を与えるという究極的なリスクをもたらす と述べている 13 核抑止理論が精緻化される過程で 結論として核兵器の長期的な役割としては 敵にそれを使わせないこと以外に存在しない 14 と見做されるまでにさほど時間はかからず 核抑止が機能している前提で通常戦力による紛争に対応する必要性が生じた 1971 年に出版された米国防予算関連文書において 冷戦初期から 1970 年代初頭にかけての戦略構想と抑止概念の変遷に関し 米国防省の見解を知ることができる この文書では アイゼンハワー戦略 ( いわゆるニュールック戦略 ) ケネディ -ジョンソン戦略 ( 柔軟反応戦略 ) ニクソン平和戦略 ( いわゆるグアム ドクトリンに基づく戦略構想 ニクソン戦略 ) をイメージ図として示している ニュールック戦略では陸海軍通常戦力が欧州戦域における核戦争の 導火線 (tripwire) と位置づけられているが これが柔軟反応戦略では他国の内乱鎮圧や軍事支援などを含む 多目的戦力 (General Purpose Forces) へと変化し 核戦力からなる 戦略的抑止 (Strategic Deterrence) とは別の 柔軟反応戦争 (Flexible Response War) に対応するものとされている 15 引き続きニクソン戦略においても通常戦力に抑止を期待しているが そこでは低烈度の紛争から全面核戦争までを 地域紛争の抑止 大規模戦争の抑止 (Major War Deterrence) 戦略的抑止 の 3カテゴリーに分類して抑止することとしている 大規模戦争の抑止 に対応する兵力には 12 Lawrence Freedman, The First Two Generations of Nuclear Strategists, Peter Paret ed, Makers of Modern Strategy, Princeton University Press, 1986, p Glenn Snyder, Deterrence and Defense -Toward A Theory of National Security-, Princeton University Press, 1961, p Freedman, The First Two Generations of Nuclear Strategists, p U.S. Department of Defense, Statement of Secretary of Defense Melvin R. Laird on the FY Defense Program and the 1972 Defense Budget, March 9, 1971, p.155,

26 一部戦域核戦力が含まれているが 柔軟反応戦略と同様 その主体は陸 海 空 海兵隊 4 軍の通常戦力である 下図はこのうちニクソン戦略のイ メージである 16 ミアシャイマー (John Mearsheimer) は 1983 年に出版した 通常戦力による抑止 において 通常戦力による抑止の具体例として欧州戦域における地上戦を取り上げ これを攻勢戦略としての電撃戦 (Blitzkrieg) と 消耗戦略 (Attrition Strategy) の二項比較によって論じている 17 冷戦初期以来 機甲師団を主体とするワルシャワ条約機構軍 (WTO) は北大西洋条約機構軍 (NATO) 側の通常戦力よりも遥かに優勢であり 開戦劈頭において電撃戦を実施して縦深侵攻を成功させ 欧州正面での決定的勝利という戦略目標を達成する公算が高い とされてきた しかしミアシャイマーはこの点に疑義を呈し NATO の通常戦力は劣勢であるにせよ これを有効に展開した場合に WTO の電撃戦が NATO を完全に打倒することは不可能である とした そのため限定的な目標を達成した時点で WTO 地上 16 U.S. Department of Defense, Statement of Secretary of Defense Melvin R. Laird on the FY Defense Program and the 1972 Defense Budget, p John Mearsheimer, Conventional Deterrence, Cornell University Press,

27 軍は獲得した版図を確保するために防御に回らざるを得ず それ以降消耗戦に突入することが予期されるがためにソ連は西欧への地上侵攻を思いとどまるであろう と主張した 18 よって NATO の通常戦力は ( たとえそれが劣勢であったとしても ) 拒否的抑止の機能が期待できること さらに精密誘導兵器 (Precision-Guided Munitions: PGM) は今後状況をより好転させることができる と結論づけている 19 ミアシャイマーの主張は非核地上戦力を単に会戦 作戦レベルにおける優劣から論じるのではなく 通常戦力の持つ拒否的抑止力という観点から政治的 戦略的目標達成の成否と その見積もりが東西両陣営の認識ならびに意思決定に影響を与える要素である と捉えていたことに意味がある 1980 年代初頭とはいわゆる新冷戦の時代であり この時期米ソの核戦力は拮抗する一方 核戦力使用のハードルはこれまで以上に高まっていた このため 従来から優位にあるとされた WTO 地上戦力に対する NATO 通常戦力の劣勢をどのようにして埋め合わせるのか という点が欧州戦域における主な問題点であり これに対応するために当時のブラウン (Harold Brown) 国防長官が提唱したのが 相殺戦略 (Offset Strategy) である 相殺戦略は優勢な WTO 地上軍との正面対決を避け NATO 側にアドバンテージのある情報 監視 偵察能力 (ISR 能力 ) 航空機動力 前方展開能力を活用して相手の補給線ならびに指揮系統を破壊 混乱させる能力を向上させることにより 通常戦における WTO の優位を相殺し 戦略目標が達成できない と東側に認識させることにあった 20 このように米国は自身の核戦力の優位が失われた ( と認識した ) 後 少なくとも核戦力の均衡を維持するために努力を継続する一方 通常戦力の範疇で WTO を抑止することを企図してきたし それは理論家の間でも共有された概念であった ケネディ政権期以降 通常戦力による抑止には継続的にリソースが割り当てられてきたのである 18 Mearsheimer, Conventional Deterrence, p Ibid, pp.14-15, pp 相殺戦略が生み出した作戦構想が エアランド バトル構想 であり 湾岸戦争でその有効性を実証することとなった Secretary of Defense Chuck Hagel, The Defense Innovation Initiative, November 15, 2014, p.2 ; Robert Martinage, Toward A New Offset Strategy - Exploiting U.S. Long-Term Advantages to Restore U.S. Global Power Projection Capability, Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2014, pp

28 (2) 冷戦後の 通常戦力による抑止 英国が 1998 年に発表した戦略防衛見直し (Strategic Defence Review: SDR1998) では 核戦力 通常戦力はそれぞれ敵の行動に比例した対応に必要なだけの信頼に足るオプションを提供し得る という点においてともに抑止に貢献する とされている 21 序論で述べたとおり抑止が機能するメカニズムとは 自身の能力と意図を相手に伝達し 認識させることである 冷戦終結とはソ連の消滅に伴い 米国はじめ NATO 諸国にとり その能力と意図を伝達すべき相手が消失したことを意味する 言うまでもなく抑止理論は米ソの核戦力を出発点にして進化してきた概念であったから ソ連の核戦力という唯一最大の脅威が消え その後地域 宗教紛争やテロとの戦いといった課題が出現した以上 抑止理論の存在理由 あるいは目的は当然のことながら大きく変化した 22 フリードマン (Lawrence Freedman) は冷戦終結後のマインド セットについて 2004 年の著書で次のように述べている 23 核兵器は西側諸国の戦略において もはや中心的役割を演じることはない 安 全保障上の要求の大半は通常戦力によってまかなわれ 核兵器の使用に関する論理 構築の必要すらなくなった 前述のとおり米国はケネディ政権期以降通常戦力を抑止力として期待する構想を維持してきた しかし抑止力の最大の柱が核戦力の懲罰的抑止機能であり続けたこともまた明らかである しかし冷戦後世界で多発した宗教 民族紛争 あるいはテロリズムを抑止する すなわち中小国や非国家主体にコミットする際 現実的に見て核兵器は有用であるとはいえない このため 9.11 の直後である 2001 年末に米国は戦略核態勢の見直しを明らかにした この 核態勢見直し (Nuclear Posture Review 2001: NPR2001) は従来戦略核態勢の三本柱 (Triad) すなわち 長距離爆撃機 大陸間弾道ミサイル (ICBM) 潜水艦発射弾道ミサイル (SLBM) を改 21 UK Secretary of State for Defence, Strategic Defence Review, July 1998, Supporting Essay Five, Paragraph スローンは抑止概念の変化における最大の理由が 米国とその同盟国が ( ソ連という ) 唯一最大の脅威に集中すればよい というわけにいかなくなったこと であるとする Sloan, Modern Military Strategy -An Introduction-, p Lawrence Freedman, Deterrence, Polity Press, 2004, p

29 め 以下の 3 点を新たな三本柱 (A New Triad) とした 24 1 攻撃的打撃システム ( 核 非核の両方を含む ) 2 防御 ( 積極的 受動的 ) 3 新たに出現した脅威に対応する 時代に適応した新しい能力を供給するべく再 生した防衛産業基盤 NPR2001 の緒言にはラムズフェルド国防長官による 通常打撃力と情報作戦能力を含む非核打撃戦力の追加は 米国がこれまで攻撃的抑止力を提供してきた核戦力に対する依存を今後軽減することを意味する という一文が付されている 25 NPR2001 について スローンは 防御を戦略ドクトリンと対兵力能力 (counterforce capabilities) に包含することにより NPR は懲罰的抑止への一義的指向から より顕著に拒否的抑止をフォーカスする方向へと概念を転換させ ( 中略 ) 核戦力と抑止に関する戦略的思考の境界を広げた と評する 26 このように抑止概念は冷戦終結を経てより多層化し また核戦力から通常戦力 あるいは非軍事的手段へと重心を移動させることとなったのである 2 軍事力使用のハードルと人的損害の忌避 ここまで 敵にそれを使わせないこと以外に存在しない 核兵器が安定的な核抑止をもたらし 結果として通常兵器に抑止力の大きな部分を期待することに至る経緯について述べた これに加えて冷戦後の軍事作戦を概観した場合 通常兵器の使用についても そのハードルは一層高まっていると考えられる 本節では一度抑止理論から距離を置き 人的損害の忌避 という観点から通常戦力 そして大規模地上戦力の使用に関するハードルについて論じる これは本稿が主題とする 2 点のうち 抑止概念の多層化 をより促進する要素となる 冷戦の終結はイデオロギー対立の下で抑圧されてきた宗教 民族 領土 24 ただし 2010 年の核態勢の見直し (NPR2010) において 核の三本柱 は以前の 長距離爆撃機 ICBM SLBM に戻されている U.S. Secretary of Defense Donald Rumsfeld, Nuclear Posture Review Foreword, January 8, Ibid. 26 Sloan, Modern Military Strategy -An Introduction-, p

30 主権を巡る対立と紛争が顕在化させ 期待された 平和の配当 を世界にもたらすことはなかった 27 しかしながら核戦力を使用する蓋然性は 少なくとも 1990 年代からテロとの戦いが中心であった 21 世紀初頭にかけ 冷戦期と比較して著しく低下した ソ連崩壊とその技術拡散に伴う WMD の製造技術拡散に関する懸念がこの時期の安全保障における主要な論題の一つであったが これはあくまで軍備管理の問題であり 顕在化した対立 紛争へ実際に対応したのは通常戦力 とりわけ湾岸戦争で実証された ISR ( 情報 監視 偵察 ) ネットワークと精密誘導兵器を主とする航空打撃力であった 逆説的に述べるならば これは先進諸国が地上戦を極力回避したことを意味する ボスニア ヘルツェゴビナ紛争における国連軍司令官であったスミス (Rupert Smith) 元英陸軍大将は 軍事力とりわけ地上軍の投入を NATO 構成国の政治指導者達が強く忌避し 非常に多くの制約を伴って軍事作戦を遂行した という経験から 現代の軍事作戦の特徴の一つとして 兵力を温存し 損耗しないように戦うこと を挙げ その要因を指摘している その内容を要約すると概ね下記のとおりである 世紀 多くの国家では人的損害によって国民国家が軍事行動を取る際に必要な 国家 国民 軍隊の三つの同期 いわゆるクラウゼヴィッツの三位一体 (Trinity of War) のうち国民の支持が失われる公算が高く 軍事行動が継続できなくなる 徴兵制度が廃止された大半の国家では大量の人員を徴発することはできないうえ そもそも現代戦を遂行するために必要な高度なスキルを持つ兵士を喪失することは費用便益上間違っている たとえ徴兵制を敷く国家であっても 国外の軍事行動に志願するような兵士は貴重であり 容易に損耗するような作戦は選択できない 兵士 部隊の携行する装備品はハイテクノロジー化 高額化しており 損耗したとしても簡単に再生産 補給できるようなものではない このように大規模な人的損害を伴う地上戦を忌避する傾向は欧州に限 27 UK Secretary of State for Defence, Strategic Defence Review, Chapter 1, Paragraph Rupert Smith, The Utility of Force: The Art of War in the Modern World, Penguin Books, 2006, pp

31 ったことではなく 米軍についても同様である オバマ政権は 2012 年以降中東における安定化作戦を終結させ 国防予算削減とアジア太平洋地域へのリバランスを軸とした米軍の改革を提唱している その嚆矢となった 国防戦略指針 (Defense Strategic Guideline: DSG) では 米軍はもはや長期間かつ大規模な安定化作戦を実施し得る規模とはならない と記されており このフレーズは 4 年ごとの国防見直し (Quadrennial Defense Review 2014: QDR2014) 等でも繰り返し強調されている 29 ルトワック (Edward Luttwak) もスミスと同様に 冷戦後世界各地で発生した紛争において各国政治指導者が人的損害を強く忌避したことを示し ポストヒロイック =ヒーローのいない時代 が到来したと述べる 30 そしてこれは民主主義国家であること あるいはテレビ報道に伴う世論の影響ではない とする 31 なぜならばアフガニスタン侵攻において全体主義国家であり 厳格な報道統制を敷いていたソ連軍の戦略が極めて消極的であり 人的損耗を極端に忌避したからである そしてそれは現地司令官がモスクワから犠牲を回避するために全力を尽くすよう圧力をかけられていたためであったと指摘する ルトワックは冷戦後 各国が人的損害をより回避する傾向が強まっていることの理由について 先進国のみならず途上国においても少子化が進み 若い家族を喪失することに対する耐えられないからだ と見做している 32 このように冷戦後期からポスト冷戦期にかけ 軍事作戦における人的損害を極力回避しようとする傾向は 民主制あるいは報道の自由の有無 さらには先進国といったカテゴリーに限らず多くの国家 地域においてみられる傾向である これは大変複雑で多岐にわたる要素が絡み合った結果であると考えられ 厳密な検証は困難であろう また冷戦後も旧ユーゴスラヴィアやスーダンといった地域で大量虐殺を含む地上戦 内戦は複数発生しており 人的損害を伴う軍事力使用のハードルが普遍的に高まっている とまで断言することはできない しかしながら このような甚大な人的損害を伴う地上戦は互いに隣接し 29 DSG は通称であり 文書の正式名称は以下のとおりである U.S. Department of Defense, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21 st Century Defense, January 2012, p.6. ; U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report 2014, March 4, 2014, p.vii. 30 Edward Luttwak, Strategy - The Logic of War and Peace- Revised and Enlarged Edition, The Belknap Press of Harvard University Press, 2001, p Ibid, pp Ibid. 31

32 宗教 民族 歴史的に複雑な経緯を持つ集団間で発生しており 紛争の要因が国益や政治的目標達成のため 相当部分で合理的計算から逸脱する要因によっていると考えられる 翻ってソ連であれ NATO であれ 一定レベルの合理的行為者であり かつ彼らが空爆その他の地上戦以外に目標を達成可能な手段を保有している場合 原則として彼らは地上戦を回避する傾向があり それは人的損害を回避するためである よって大規模地上戦に代表される 人的損害を伴う軍事力行使に対するハードルは冷戦中期以降継続的に高まってきている というスミスとルトワックの主張は ポスト冷戦期の軍事的原則あるいは傾向としておおむね首肯できると考えられる その結果 核兵器の使用はいうまでもなく 通常戦力についてもそれを使用するためのハードルは徐々に高くなっており 国内的なコンセンサス 国際社会への説明責任など 様々な合法性と正当性の審査を受けなければならない 前節で通常戦力における抑止について論じたが 本節の議論を踏まえた場合 通常戦力の使用に関してもその政治的 経済的コストは大きく上昇している と理解されるべきである このため 使用できない 核戦力に続き 使用するために高額のコストを要する 通常戦力のレベルでも安定 均衡が生じやすい このため 純軍事的オプションと比較した場合 使用に際してのコストが相対的に低い非軍事的手段 すなわち経済制裁や外交といった分野におけるオプションは合理的行為者間が通常使用する意思疎通手段として使用頻度が高まっている ということは至極当然の状況である 3 より多層化する抑止概念 (1) 過去と現在のエスカレーションラダーこれまでの議論を通じ 抑止理論は冷戦初期における核戦力の意味を起源として精緻化され 概念領域を核戦力から通常戦力へと拡大するプロセスを追ってきた しかしながら現在の安全保障環境に適応した抑止概念が観念的な議論を越えて体系化されている というわけではない そこで再び核抑止理論の発展過程に立ち返り 紛争 / 戦争の烈度に応じて想定されたエスカレーションラダー ( 事態エスカレートの梯子 ) について概観する これは武力行使を伴わない脅しのレベルから双方が大都市その他の対価値攻撃 (countervalue) そして全面核戦争に至る事態のエスカレートを 一つの垂直的な梯子を上っていくという概念によって表現したものである 32

33 カーン (Herman Kahn) は 1965 年に出版した著書において 44 段のエスカレーションラダーを示している 33 カーンの示したラダーでは 14 段目までが通常戦力による脅迫あるいは紛争であり 15 段目からが核兵器の使用を前提とした国家実行 そして 20 段目と 21 段目の間に 核兵器不使用の閾値ライン (No Nuclear Use Threshold) が引かれ さらに 大量殺戮を伴う都市攻撃の閾値ライン (City Targeting Threshold) を経て最終的には 44 段目の ( 引き起こされる結果に対し ) 痙攣し 無感覚となった戦争 (Spasm or Insensate War) すなわち黙示録的な熱核交換へと至るが これは核兵器が人類を滅亡へと導くことを示し 何らかの規範的な議論を展開するためではない 個々のラダーに応じた兵力 組織といった備えをなしておくことにより たとえ不測事態が発生した場合においても梯子を一段昇るためのコストを考慮させ より低いラダーにおいて十分に非対称な能力差を作為すれば 相手が梯子を昇らなければならなくなった場合に背負うであろう負荷が耐えられないものとなる ということを相手に認識させる 34 ことが目的である このように事態エスカレートの各段階で優位を保ち 相手にエスカレーションのリスクを認識させることで抑止の回復を企図することをカーンは エスカレーション ドミナンス( 各エスカレーションラダーにおける優位 ) と呼んだ これまで論じたとおり 現在 核兵器はおろか地上軍を含む大規模通常戦力の使用についても非常に高いハードルが設けられていると考えるべきであるから 現在の世界に適用し得るエスカレーションラダーとは カーンが冷戦前半期に思考したものとは相当異なるものとなる そもそも冷戦後の世界に適合するエスカレーションラダーについて具体的な議論がなされてきたとは考えられないが 仮にそれが存在するとしても 経済その他様々な領域を含む フルスペクトラムな抑止体系 となることから 平時から垂直に一歩ずつ昇っていく形態であるとは限らない (2) 柔軟抑止措置 :Flexible Deterrent Option(FDO) では具体的にどのような軍事 非軍事的手段が考えられるのであろうか 政策もしくは作戦レベルにおける国家実行オプションを準備することでエ 33 Herman Kahn, On Escalation - Metaphors and Scenarios, Frederick A. Praeger, 1965, p Freedman, The First Two Generations of Nuclear Strategists, p

34 スカレーション ドミナンスを確保し 事態の抑制 ( 抑止を回復 ) を企図 する方策は従来から存在する 日米ガイドラインには下記の文言が見られ る 35 日本に対する武力攻撃が予測される場合 日米両政府は 攻撃を抑止し及び事態を緩和するため 包括的かつ強固な政府一体となっての取組を通じ 情報共有及び政策面の協議を強化し 外交努力を含むあらゆる手段を追求する ( 下線部は筆者による ) つまり他国からの武力攻撃を抑止し 事態のエスカレートを防止するため 軍事的手段に限らず非常に広範なカテゴリーにわたる あらゆる手段 を同時並行的に実施し 事態を抑制しようという意図が読み取れる このように事態に応じて実施する具体的な措置は FDO と呼ばれる FDO という用語は 20 世紀末ころから軍関係の書物において散見される これは主として軍のミッションから経験的に生成してきた概念であると考えられるが その起源は明確ではない 管見のかぎり 最初に使用された書物は米統合参謀本部が公表するドクトリン (Joint Publication)( JP 1-02) もしくは米国防大学が出版した 統合参謀本部勤務者向けのガイドブックである 36 序論で述べたとおり軍事力を直接使用するのではなく 脅しとして使うことで紛争を防止するという考えは戦争それ自体と同じくらい古いのであるが 政治 外交 経済的な非軍事領域をも合わせた 事態のエスカレート回避の方策として包括的に捉えられるようになったのはさほど古いことではない 米統合参謀本部は多岐にわたるドクトリンの大半を公表しているが その中で統合作戦の計画立案に関するドクトリン (JP5-0 Joint Operation Planning ) には FDO に関して1 節を割いており その冒頭で以下のとおり説明している 日米防衛協力のための指針 8 頁 36 米国防大学が出版した統合参謀本部勤務者向けのガイドブックにおいて FDO の出典を JP1-02 である としている しかし 2000 年の時点で JP1-02 が公表されていたか否かについては確認できない Joint Forces Staff College of U.S. National Defense University, The Joint Staff Officer s Guide 2000, 2000, G U.S. Joint Chiefs of Staff, Joint Publication Joint Operation Planning Appendix E, August 11, 2011, p.e-1, E-4. 34

35 FDO とは事前に計画立案された抑止を起源とするアクションであり 敵に対し正しいシグナルを送り 敵の行動に影響を及ぼすために状況に応じ注意深く適合させたものである FDO は危機発生前に敵の行動を諌止 (dissuade) する あるいは危機発生後に更なる攻撃のエスカレーションを抑止 (deter) するために確立するものである また FDO は事前立案された各計画について 各個に実行する場合 パッケージで実行する場合 さらには連続的もしくは同時に実行する場合など 様々なケースが考えられる しかし 一義的には外交 情報 軍事 経済的手段という国力全般から最大の効用を発揮できるよう まとまった形でデザインされている FDO の効用を最大化するためには省庁間さらには関係諸国間で広範かつ継続的な協調を発揮することが必須である ( 下線部は筆者による ) FDO に関する文献は その大半が米軍関連である このため その他の国における認識等を確認できるわけではないが 危機管理や国家間のエスカレーションを抑止する といった際に使用される手段は軍事に限らず 外交 情報 経済的手段等国益に関わると考えられる広範な領域にまたがっており またそれらは単純なエスカレーションラダーを形成するのではなく 抑止を企図する相手に対して最大限の効用を持つよう 同時的に使用される実践的ツールである ということが読み取れる 4 抑止の定義に関する揺らぎ ここまで主題とする 2 点のうち 1 点目 抑止概念の多層化 について論 じてきた 本節では 2 つ目の主題 抑止の定義に関する揺らぎ について 論じる (1) 抑止の原義 : 現状維持米ソ冷戦のもとで精緻化された抑止理論では 抑止とは相手に現状を変更させない という明快な定義が存在した 双方が相手の第一撃能力から残存し かつ都市をターゲットとした膨大な死傷者を生み出す対価値攻撃が可能な第二撃能力を保有する以上 米ソの膨大な核 通常戦力は相手を軍事的に打倒するのではなく あくまで現状を維持することが目的であった 下図はアート (Robert Art) が示した 抑止と強要の違いを示すイメ 35

36 ージ図である 38 アートのイメージでは 強要とは自身の力( 下図 B) によって相手 ( 下図 A) の行動を変化させることを意味し 抑止とは相手が何も変化を起こさないよう自身の力を示すことであり これはシェリングの見解と同一である また 抑止を現状維持の方策として規定する考え方は純軍事的要素に限定されてきたわけではない ジョージ (Alexander George) は 非軍事戦略 の一環として抑止と強制外交 (Coercive Diplomacy) を峻別するとともに強制外交をタイプAからCまで3 分類し 以下の4つのカテゴリーに基づいて抑止と強制外交を定義している 39 抑止 : 敵に行動を開始しないよう説得するタイプA: 敵が目的を達する前に行動を中止するよう説得するタイプB: 敵に行動を起こす前の状態に原状回復するよう説得するタイプC: 敵の政治体制を変革するよう説得する このように純軍事的概念であるか否かに関わらず 抑止とは相手に現状 38 Robert Art, To What Ends Military Power?, International Security, 1980 Spring, p Alexander George, Coercive Diplomacy: Definition and Characteristics, Alexander George and William Simons ed, The Limits of Coercive Diplomacy Second Edition, Westview Press, 1994, p.9. 36

37 変更させない つまり現状維持を目的としている ということは冷戦期を 通じ比較的厳密な共通認識であった (2) テーラード抑止に見られる定義の 揺らぎ 21 世紀に入り非国家主体 とりわけテロリズムとの戦いが安全保障の中核をなした この際提唱された概念が テーラード抑止 (Tailored Deterrence) である 2006 年版 4 年ごとの安全保障見直し (QDR2006) では冷戦期に確立された抑止理論が one size fits all すなわち一般理論をあらゆる相手に適用しようとするものであって非効率あるいは効果がなく これから脱却して非国家主体等 様相がそれぞれ異なる相手に適合させた抑止の形態が必要であるとした テーラード抑止を具現する軍の姿に関する説明として以下の一文が記されている 40 今後の軍事力は国家主体と非国家主体による脅威の両方を抑止するため完全 にバランスされ 適合 (tailored) した能力を提供する 脅威とは WMD に関する 活動 心理 情報領域にわたるテロ攻撃である 同年に米国防省が公表した 統合作戦概念に基づく抑止作戦 ( Deterrence Operations Joint Operating Concept Version 2.0: DO JOC) では 敵にコストを強要する 敵の便益を拒否する そして 敵 の行動抑制を促進する という 3 つの方策 (Ways) を示している 41 しか しながら非国家主体を抑止するにあたり 非国家主体における重要な意思 決定者を特定することが困難 であり また 彼らの認識における便益と コスト 敵を抑制した結果を斟酌するにあたり 非常に不確実性が高い という問題が生じる 42 存在が不明確で姿の見えないネットワーク化された非国家主体を相手に するため これを抑止しようとする作戦は多岐にわたる クローニヒ (Mattew Kroenig) とパヴェル (Barry Pavel) は テロリズム抑止の戦 略には物理的な攻撃あるいはテロリストの生活基盤の破壊 ハイジャック 防止や放射性物質密輸の監視といった本土防衛への取組 そしてテロリス トへの資金や人員流入の遮断 さらには過激思想を説く宗教指導者の圧迫 40 U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report 2006, February 6, 2006, p U.S. Department of Defense, Deterrence Operations Joint Operating Concept Version 2.0, December 2006, p Ibid, p

38 といったことまでが含まれる と述べる 43 このようにテーラード抑止はテロを企図したとしても成功の公算がない とテロリストに思わせることでテロを抑止しようという拒否的抑止の側面が強い 死を恐れない敵は合理的行使者として単純に計算できないため 懲罰的手段を講じたとしても機能するとは考えづらいからである しかし テーラード抑止は相手 すなわちテロリストネットワークの解体を目的としている という点で冷戦期に定義された抑止概念と根本的に異なる 44 福田毅は テーラード抑止は テロとの戦い を宣言したブッシュ政権において開始されたイラク戦争 すなわち先制攻撃戦略の混迷を政策的に整合するために生み出された転換である と指摘する 45 先制攻撃に引き続き あるいは並行して進められる 抑止を目的とした作戦 が テロリストのみならず作戦実施地域の住民にとり 現状を変更しないための方策 と認識されるとは考えられない すなわちテーラード抑止にはエスカレーション防止と 抑止の回復 という観点がなく またテロ組織の殲滅を目的としている 福田はこの点に関連し ( 対テロ戦争期における抑止理論の問題点として指摘できるのは ) 対象をテロ等にまで拡大した結果 あらゆる措置を抑止の名で語ることができるようにしてしまったことであり テイラード抑止については 理論としては抽象的な理想論にとどまっている と批判する 46 すなわち 相手に現状を変更させないこと 以上のことを求めない現状維持を目的とする従来の抑止概念とは相いれないのであり その評価の是非はともかく冷戦期に規定された抑止の定義が テーラード抑止の登場以後揺らぎはじめた ということになる (3) 中国における抑止概念ならびにこれまで得られた含意ここまで米国における議論を中心に抑止概念の認識を追ってきた ここでは視点を変え 中国において抑止とはどのような概念であると考えられるのか という点について考察する チェン (Dean Cheng) は中国人民解放軍 (PLA) における抑止概念に 43 Mattew Kroenig and Barry Pavel, How to Deter Terrorism, The Washington Quarterly, Spring 2012, pp Ibid, p 福田毅 抑止理論における 第 4 の波 と冷戦後の米国の抑止政策 日本国際政治学会 2012 年度研究大会部会 13 地域抑止 の現状と課題 2012 年 10 月 21 日 18 頁 46 同上 23 頁 38

39 ついて考察している数少ない一人である チェンによれば 2002 年に刊行された PLA の軍事百科事典には strategy of deterrence すなわち 抑止戦略 という項目があり これに対応する中国語は weishe zhanlue である 抑止戦略について 軍事力の誇示 もしくは軍事力を使用するという脅しによって敵に服従を強要する と解説されている 47 さらにチェンは 軍事戦略の科学 ( The Science of Military Strategy ) という PLA 将官が著したテキストブックにおける 抑止には2つの基本的な役割があり 一つは敵に何かを行わないよう諌止すること もう一つは敵に何をなすべきかを説得することである という説明に注目する 48 ちなみに weishe は簡体字標記で 威慑 である 49 これを字義のとおり解するとすれば 威 =おどし 慑 = 懼れさせる ということになるだろう これはシェリングあるいはアートが示した古典的抑止概念とは大きく異なり 彼らが峻別した 抑止 と 強要 を明らかに混同している これまで概観してきたとおり 抑止の定義一つをとっても 米国内で冷戦期から対テロ戦争期にかけて変遷がみられ さらに中国ではそもそも抑止と強要が混同されて理解されている公算が高い 現状 米国が抑止するという意思表示を行った場合 それが相手に現状を変更させる強制を含むのか否かは不透明であり 一方で中国側が抑止について言及した場合 それは既存の秩序その他を変更する意図を含む可能性が十分に考えられるのである このような混乱は多極化世界における戦略的安定を追求する際 大きな障害となる 繰り返し述べてきたが 抑止とはつまるところ双方の認識に尽きる部分が大きく 抑止に関する概念整理に混乱を生じた場合 双方の意図を誤って理解するリスクが生じるのである 結論ならびに残された課題 (1) 法と秩序の維持 という文脈 2015 年 6 月に公表された国家軍事戦略 (National Military Strategy: NMS) では 米国の安全保障上の国益に関わる脅威として ロシアのウク 47 Dean Cheng, Chinese Views on Deterrence, Joint Force Quarterly, Issue 60, 1 st Quarter, 2011, p Ibid. 49 Wu Riqiang, Issues in Sino-US Nuclear Relations: Survivability, Coercion and Escalation, U.K Government Foreign and Commonwealth Office Website,

40 ライナにおける軍事行動 イランによる中東諸国でのテロ活動の支援 北朝鮮の核 弾道ミサイル開発 そして中国の南シナ海における現状変更と国際法の軽視を列挙している 年の DSG ではテロとの戦い すなわち非国家主体への対応が優先されていたが NMS では イラク レバントのイスラム国 (Islamic State of Iraq and the Levant: ISIL) をはじめとする非国家主体はこれら主権国家諸国の次に言及されており またイランという主権国家の支援を介して活動している という認識が見て取れる イラク戦争の時期とは異なり 現在米国は ISIL のような宗教過激派組織 あるいはテロリストネットワークの解体と主権国家の統治体制変革といった現状変更をパッケージで実行しようとしているわけではない むしろ既存の法と秩序の維持が安全保障上の大きなテーマであり ISIL による主権線の変更であれ アジアにおいて中国が周辺諸国との間に引き起こす領土主権を巡る対立であれ 自由 民主制といった価値に基づく国家実行ではなく あくまで既存の秩序を維持するという観点からコミットメントを継続している 2015 年 8 月に公表されたアジア太平洋海洋安全保障戦略 (Asia-Pacific Maritime Security Strategy: APMSS) は 米国の安全保障上のコミットメントについて中国の海洋進出を念頭にアジア太平洋地域に特化して示したものである APMSS はその序章において3つの目的を掲げる 海洋における自由の擁護 紛争と強制の抑止 国際法 国際秩序遵守の促進 ここから読み取れるのは 公共財としての海洋の自由という国際秩序を維持し 力ではなく国際法に基づいて国際問題の解決されるよう 紛争を抑止する という姿勢である この文脈において抑止は軍事領域と非軍事領域をまたいだ広範で多層化した概念であると理解できる その一方でその定義は既存の法と秩序を維持する という点で古典理論と同様 現状維持 を意図していることがわかる 抑止概念は 多層化のトレンドは維持 50 U.S. Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America 2015, June 2015, pp U.S. Department of Defense, Asia-Pacific Maritime Security Strategy, August 2015, pp

41 したまま 定義については原点回帰しつつある と見做すことが現代の安 全保障環境に適合しているのであろう (2) 除去できない課題 - 安定と不安定のパラドクス APMSS の全般的な問題認識は中国の海洋進出と力による現状変更である PLA の軍事的発展に関してアクセス阻止 エリア拒否 (Anti-Access /Area-Denial: A2/AD) 等に着目する内容についても 2015 年 3 月 13 日に米海軍 海兵隊及び沿岸警備隊が公表した新しい海洋戦略 21 世紀の海軍力のための協力戦略 ( A Cooperative Strategy for 21 st Century Seapower ) といった他の戦略文書と大差はない 一方で APMSS は海軍力に加え アジア太平洋地域における海洋法執行機関 (Maritime Law Enforcement: MLE) の勢力変化に注目する 52 これは A2/AD とエアシー バトル (ASB) といった高烈度の通常紛争というレベルではなく 超音速攻撃機やミサイルが飛び交うことのない低烈度の対立 紛争が頻発し これを抑止できていない現状が影響している このようにエスカレーションラダーの高位において抑止が機能し 均衡がとれることにより 事態のエスカレートがないという予測が低位のラダーにおける不安定を惹起する という状況は冷戦期にも見られた これは 安定- 不安定のパラドクス と呼ばれる状態であり この概念を提唱したスナイダーは 戦略レベルでの恐怖の均衡が安定すればするほど そのエスカレーションラダーの下位レベルの安定性は低下する と述べている 53 スナイダーが念頭に置いていたのは米ソ間で相互確証破壊が共通認識となり 核戦略レベルで均衡が見られる一方 朝鮮戦争あるいはその後勃発したベトナム戦争 そしてソ連のアフガニスタン侵攻のような通常戦力による紛争を抑止できない という状況を示すのであろう 栗田真広はこの概念が 今日の東アジアの文脈ではもう少し緩やかな定義で用いられているとし 次のとおり述べる 54 現状変更を企図する国家の核戦力が伸張することで 当該国と東アジア各国に 拡大核抑止を提供する米国との間で相互の核抑止が成立する一方 エスカレーショ 52 U.S. Department of Defense, Asia-Pacific Maritime Security Strategy, pp Glenn Snyder, The Balance of Power and the Balance of Terror, Paul Seabury ed, Balance of Power, Chandler Publishing Company, 1965, pp 栗田真広 同盟と抑止 - 集団的自衛権議論の前提として- レファレンス 2015 年 3 月 21 頁 41

42 ンの段階 すなわちエスカレーション ラダーのより低いレベルでの挑発行動等 例えば準軍事組織等の領海等への侵入や 単発的かつ被害が限定的な軍事攻撃等が起こりやすくなるとするものである ( 中略 ) 低次のレベルでの挑発行動等は エスカレーション ラダーのより高いレベルでの抑止の信頼性が揺らいだ結果ではない むしろ その高次のレベルにおいて安定が成立したことで 現状変更を企図する側は エスカレーションの危険をあまり感じることなく それら低次のレベルでの行動を遂行することが可能になったものである これは核ならびに高烈度の通常紛争レベルの安定と引き換えに低烈度の対立と紛争が継続し それを抑止する有力な方策が見出せない ということを意味する つまり当面の間 低烈度の紛争 対立という領域が安全保障の中心的な問題を形成する スミスが述べるとおり 現代は 長期間にわたって国際関係のかなりの部分は対立と紛争の間にとどまると予想される のである 55 (3) 戦略的安定に向けた出発点たびたび述べてきたとおり 抑止が機能するか否かは最終的に相手の認識にかかっている シェリングはその不確実性ゆえに相手が戦争を開始した場合に引き起こされる結果について十分に予測できないということが原因となって戦争を開始する あるいは逆に事態のエスカレーションを抑制する その両方が起こり得るという シェリングの著書には ある程度を偶然に委ねた脅迫 という章が設けられ 以下のように記述している 56 いくつかの政府の最も重大な決定は自身のコントロールを超えた領域で決定される すなわち完全に事態を予測する 完全な制御下に置く あるいは熟慮を経る といったことなく決定されているのである 特定の緊急事態への対応に際し それが事前の計算を通じ十分に予測することはできず 緊急事態がある程度の無作為的 偶発的なプロセスを経て発生する さもなくば誤った情報 コミュニケーションの過ち 誤った権限の使用 パニック 人間的 / 機械的なミスといった不完全な意思決定プロセスを経て大規模な戦争へと突入することを暗示している しかし 最終的に相手の認識次第であるから といって判断を相手に委 ねてしまうことは自らの責任を放棄することにつながる フリードマンは 55 Smith, The Utility of Force: The Art of War in the Modern World, pp Thomas Schelling, The Strategy of Conflict, Harvard University, 1966, P

43 シェリングの ある程度を偶然に委ねた脅迫 に関連して カーンをはじめとする他の戦略家に比べて現実的な感覚を持って抑止理論を研究していた と評価する一方 国家の歴史において最も重大な時期に 政府が責任を放棄することを意味する そして ひとたび戦争が開始されたあとの処方箋を提供する という意味でシェリングの研究は説得力に欠ける と批判する 57 その結果 大半の戦略家にとり ( カーンの提唱した ) エスカレーション ドミナンスは ( シェリングの ) ある程度を偶然に委ねる脅迫よりも受容性に富んでいた と述べる 58 しかしながら結局のところその理論には限界があり 双方の認識誤差に起因する計算ミス あるいは 安定 - 不安定のパラドクス といった課題から逃れることは困難である かつてウォルツ (Kenneth Waltz) は米ソの二極構造と核抑止のどちらが国際関係を安定させるキーファクターであるのかを探求した 59 世界的な二極構造と核抑止が同時に存在する世界は 冷戦というただ一つのケースしか存在しない 同様に現代は人類史上初めて出現した 多極化と核兵器が併存する世界である 他に比較する事例が存在せず またその結末が誰にもわからない以上 この世界をモデル化し 戦略的安定を見出すための理論は存在しない シェリングは前掲書改訂版における緒言の末尾で次のとおり記している 60 かつて米ソ間における相互抑止は極めて成功裏に機能した 我々はインド パキスタンがこの教訓を学ぶことを期待する 本書が北朝鮮 イランあるいは抑止のため核兵器の保有を真剣に熟慮し それを欲する国家を ( あきらめるよう ) 説得する一助になり そして純粋な破壊よりも得られるものが大きいことを知らしめることができるのであれば それらは彼らにとっても 我々にとってもより良いことなのである たとえシェリングであっても 現在の世界において戦略的安定に向けた 具体的な方策を示すことはかなわず 抑止の機能を期待するにとどまる 合理的行為者である主権国家とその政府は 様々な問題が存在することを 知りつつも 多層化する抑止の各段階において優位を確保するために努力 57 Freedman, The First Two Generations of Nuclear Strategists, p Ibid. 59 Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Mcgraw-Hill, Thomas Schelling, Arms and Influence - With a New Preface and Afterword, New Heaven and London Yale University Press, 2008, p.xi. 43

44 を継続する以外に手段がない その上で戦略的安定を求めてコミュニケーションをとるためには抑止概念に関する認識を相互に確認することが第一歩である これまでの議論を通じ 抑止概念は安全保障環境の変化によってしばしば変化してきたが 現在の安全保障環境のもとでは 抑止とは相手に現状変更させない すなわち現状維持が目的である という定義に回帰してきた と理解することが可能であろう そしてそれは相手に現状変更を 強要 することと全く異なる また 抑止概念が核戦力から通常戦力さらに非軍事領域へと多層化すること自体は 安易な武力行使と人的損害を回避する手段が増えることを意味するのであるから これは歓迎すべきことである しかし多層化によって抑止を構成する意図や能力が見えにくくなることもまた確かであろう 多岐にわたるオプションが現れる一方 抑止の定義は古典的なそれに回帰しつつあり これを国際社会のアクターが理解することによって計算ミスの可能性を減少させることができる これが本論の見出した仮説である 44

45 中国のインド洋進出に関する分析 日本への影響に関する一考察 川浪祐 はじめに インド洋は 世界第 3 の大きさを誇る広大な海域 かつ エネルギー資 源を輸送する重要な海上輸送路であり この地域は 世界の政治経済にと って重要となるだけでなく 国際政治の競争の場ともなりつつある 1 近年 注目されつつあるインド洋は 概念として様々な読まれ方をしている 例 えば カプラン (Robert Kaplan) は その著書 モンスーン (Monsoon) に おいて インド洋をアフリカの角からアラビア半島 イラン台地 インド 亜大陸の縁辺部を通り インドネシアまで至る広大な海域と定義した 2 ま た インド洋は 未だ定義が曖昧な インド太平洋 という概念で語られ ることもある 日本にとっても 石油等のエネルギーを輸送する海上交通 路が所在するインド洋の重要性は死活的であり 今後その重要性は増して いく 3 石油連盟の資料によれば 日本は 2012 年の時点で石油の 82% を OPEC 加盟国から輸入している 年度の我が国の海運貿易輸出入合 計量の 43% が このインド洋を通過している 5 今後 インド洋沿岸の国々 は更なる経済発展が予想され カプランは アフリカの角からアラビア半 島 イラン台地を越え インドネシアの諸島に至る偉大なインド洋は か つてヨーロッパがそうであったように 次の世紀における中心になるかも しれない 6 と述べている 第 2 次世界大戦後のインド洋は 比較的静穏であった 米ソ冷戦時代に 1 Andrew C. Winner and Peter Dombrowski, Indian Ocean Strategy: ensuring access and promoting security, Georgetown University Press, 2014, p Robert D. Kaplan, Monsoon: the Indian Ocean and the future of American power, Random House, 2011, p. x. 3 武居智久は 中東からインド洋 マラッカ海峡等を経由し日本近海に至る海上交通路は 我が国が生存していくためのエネルギー ルートであると述べている 武居智久 海洋新時代における海上自衛隊 -JMSDF in the New Maritime Era- 波濤 通巻第 199 号 2008 年 11 月 6 頁 4 石油連盟 今日の石油産業 2014 年 4 月 11 頁 5 経済産業省 平成 25 年度地球環境適応型 本邦技術活用型産業物流インフラ整備等事業 ( 環インド洋経済圏の構築可能性検討事業 ) 報告書 2014 年 3 月 25 頁 6 Kaplan, Monsoon: the Indian Ocean and the future of American power, p. i. 45

46 両陣営の艦艇が互いにプレゼンスを誇示するために同海域を遊弋し 米国が第 3 次印パ戦争時に空母機動群を派出してインドを恫喝するなど いくつかの不安定要因はあったものの いわゆる西側諸国にとってインド洋の安全が脅かされるようなことはこれまでなかった しかし インド洋に対し 近年中国の脅威が高まりつつあるとの指摘がある 2006 年に米陸軍中佐パーソン (Christopher J. Person) は 真珠の首飾り に関する詳細な研究を行い 中国は 国際システムにおける責任あるステークホルダーとなるべく航海に出たか それとも 真珠の首飾り により 現在の国際秩序に対抗するために逆風に向かって漕ぎ出したかのいずれかである 7 とし 真珠の首飾り に伴う米国の挑戦と機会を述べた 日本学術振興会特別研究員の溜和敏は クリントン (Hillary Clinton) 元国務長官が フォーリン ポリシー 誌 2011 年 11 月号に投稿した論文を契機として 米国内で インド太平洋 という戦略的概念が着目されるようになったとしている 8 日本は 安倍首相が 2012 年に アジアの民主的安全保障ダイアモンド 構想を発表 9 インドでも中国に対抗するための ダイアモンドのネックレス 構想が注目されはじめた 年には 習近平は 一帯一路 構想の一つとして 海のシルクロード を喧伝している 11 このように 第 2 次世界大戦以降 比較的波穏やかだったインド洋は 徐々に波が高くなりつつある 1 問題の所在 インド洋の安全保障環境の変化について 特にインド洋における海洋の 自由利用を志向する各国にとっての中国のインド洋進出に伴う軍事的な脅 威に関し 米海軍大学のホームズ (James Holmes) や ヨシハラ (Toshi 7 Christopher J. Perhson, String of Pearls: Meeting the Challenge of China's rising power across the Asian Littoral, Strategic Studies Institute, July 2006, p 溜和敏 インド太平洋 概念の普及過程 国際安全保障 第 43 巻第 1 号 2015 年 6 月 76 頁 9 Shinzo Abe, Asia's Democratic Security Diamond, Project-Syndicate, December 27, 2012, -india-by-shinzo-abe, accessed November 11, Rajiv Bhatia, The vision for the Indian Ocean, The Hindu, October 15, 2011, ece, accessed July 29, Xi in call for building of new maritime silk road, China Daily, October 8,

47 Yoshihara) など脅威を高いとみる悲観的論者と米国国防大学のヤン (Christopher Yung) らや ブルースター (David Brewster) など 脅威はそれほど高くないと分析する楽観的論者が存在する この論争では 例えば いわゆる 真珠の首飾り といわれる基地群の建設に対する脅威評価について意見が分かれている これは 中国が強力な軍事基地群をインド洋沿岸に構築していくのか それとも 補給等の限定的な使用に留まり 強力な基地は構築しないのかという論争である これら脅威を高いとみる悲観的な論とそれほど高い脅威にはならないとする楽観的な論については 多くの論文や研究が発表されているものの 両論を比較検討したものは見当たらない 中国のインド洋進出に伴う我が国の安全保障への影響について詳しく分析した研究成果についても同様である いわゆる軍事的観点から 我が国にとって死活的に重要なシーレーンを有するインド洋への中国の影響を考察することは 特に 海上自衛隊がインド洋に関与していくに当たり 一定の価値があると考える 本稿は 中国のインド洋進出に関する脅威認識についての論争の検証を通じて 中国のインド洋進出が 我が国のインド洋における安全保障に与える影響を明らかにしようとするものである まず それぞれの論者の論点を整理し 各論の共通点を導く 次に 最新の事実も用いて 中国のインド洋関与の実態を洗い出す さらに 両論の論点整理から導いた共通点を軸として用い 中国の脅威分析のための分析マトリクスを作成する 同マトリクスに基づき 各論の主張と中国のインド洋関与の実態とを比較分析する この結果を踏まえて 日本にとっての中国のインド洋進出の影響を考察し 日本が取るべき努力の方向性について示唆し 結びとする 2 中国のインド洋進出に関する論争 ⑴ 悲観論 アホームズの主張 12 中国のインド洋への進出が高い脅威であるとする急先鋒は 米海大のホー ムズである ホームズは 米国国防大のヤンらがまとめた中国のインド洋 沿岸における基地建設に関する分析に真っ向から反論する ヤンは 中国 がインド洋において 主要な軍事作戦を行い インドを囲い込み 南アジ アを支配するためにインド洋に基地を建設しているとする証拠はほとんど 12 James R. Holmes, China could still build String of Pearls, the diplomat, November 8,

48 ない と主張する これに対し ホームズは 彼らは一体米国の歴史か ら何を学んだのか と強烈に批判を加えている また 短時間の間に 米国はキューバ プエルトリコ フィリピン そしてその他のスペインの 保有していた諸島を領有し ハワイを併合した 一体どれだけの人間が 米西戦争の前夜 そのようなことが起こり得ると予想できたであろうか と述べ マハンの戦略論に従った 19 世紀末の米国の急速な拡大を 現在 の中国と対比させようとしている 彼は 国際社会における競争と紛争に 関し 垂直的な思考が危険であると警鐘し 未来への予測を過信するべき でないと主張している イヨシハラの主張 13 同じく米海大のヨシハラも インド洋における中国の脅威は高いとみな している ヨシハラは 中国は ( 国際貿易の ) 重心が日に日にインド洋 への移りつつあると認識しており 自国のエネルギー安全保障と海運への 妨害に対し 危機感を感じている とする また 中国の南アジアの海洋 において影響力を及ぼす能力は未だ定かではないが 対艦弾道ミサイルを 装備したプラットホームの配備は 中国が直面しているジレンマをオフセ ットする可能性があると述べている すなわち 中国が南アジアでの基地 ネットワークを構築し 対艦弾道ミサイルが前方配備されれば 中国軍は 基地群をインドや米国 その他の海軍から防護することができるだろう ( 中略 ) 移動可能な対艦弾道ミサイル攻撃群は 中国海軍が直面する地政 学的弱点を克服するための防勢的能力を保持することを可能にする とし ている いわゆる真珠の首飾りは これらミサイル攻撃群との連携により 高い防御的な能力を有することができ インド洋の自由利用を志向する国 家群にとって インド洋での中国による軍事的威圧を受ける可能性を示唆 している ウシン (Abhijit Singh) の主張 14 ニューデリーに所在する防衛研究分析機関 (the Institute for Defence Studies and Analyses: IDSA) の研究者であるシンは CSIS(Center for Strategic and International Studies) の太平洋フォーラム (Pacific forum) で 中国海軍のインド洋での海軍基地建設について言及している 彼は これまでの中国のインド洋関与は 海軍基地を建設すると考えるには証拠 13 Toshi Yoshihara, China s Military Challenge, Indo-Pacific Maritime Security in the 21 st Century: Proceeding of an international conference, February 21, 2011, p Abhijit Singh, A PLA-N for Chinese maritime bases in the Indian Ocean, Pacnet, No.7, January 26,

49 が少なく 基地開発の可能性は低いと見積もっていたが もはや中国の基地保有の意図は 軽く見てはいけないと主張する 中国潜水艦のスリランカのコロンボ寄港や モルディブでの港湾開発に始まり ジブチ サラーラ アデンの補給基地としての利用 セイシェルでの警戒監視用の航空基地や戦闘艦艇の整備のためのパキスタンのグワダール開発など これら基地の開発は 中国のインド洋支配を視野に入れた動きだと評価している シンは これらの基地は それぞれに割り当てられた役割を果たしつつ 商業的な利用と軍事的な利用の2つの目的を果たす 両用基地 であり 注意を払わなくてはならないと主張し 中国のような強力な国家が商業港を急速に軍事基地化することや 秘密裡に弾薬等を保管することも難しいことではないとしている エ共通点中国のインド洋進出を高い脅威とみなす論は 全体として 詳細な研究結果を基に主張するものではなく 短い論文や記事の形式で主張されている 彼らの主張には 大きく次の二つの共通点がある その一つは 真珠の首飾り は 現在のところ 商業にも軍事にも使われる両用的なものであるが 弾薬等の秘密裡な保管 急速な開発により これらは将来的に強固な軍事基地となる可能性が高いとしている点である もう一つは 戦力投射能力に関する点である ヨシハラは 潜水艦等の通常戦力の展開 対艦弾道ミサイル搭載艦艇や原子力潜水艦による打撃力の展開は 高い脅威であると評価し ホームズは 19 世紀末の米国とスペインとの戦争を例に挙げるなど 15 将来の中国の戦力投射能力を脅威と捉えていると考えられる ⑵ 楽観論アヤンらの主張 16 米国防大のヤン等の研究者は 中国の 真珠の首飾り に関する詳細な研究を発表し 中国が 主要な軍事作戦を行い インドを囲い込み 南アジアを支配するためにインド洋に基地を建設しているとする証拠はほとんどない と結論付けている 要点をいくつか列挙すると 1 中国がインド洋における主要な軍事作戦の支援を行うに必要な軍事施設を建設する見込 15 James R. Holmes, China could still build String of Pearls, the diplomat, November 8, Yung, et al., Not an Idea We Have to Shun : Chinese Overseas Basing Requirements in the 21st Century, pp. 2, 22, 39,

50 みは低いこと 2 南アジアの基地群は航空攻撃やミサイル攻撃に対し脆弱であり 中国海軍の母基地と真珠の首飾りネットワークの基地群の距離は インド洋における主要な軍事作戦の実施を困難にしていること 3 中国海軍の海外での軍事活動を支援するために最も効率的な手段は 機能的役割を地理的に分散させた基地ネットワークであること 4 将来的な中国の海外基地は 小規模なフットプリントである可能性が高く 100~500 名規模の軍人が補給と後方機能を担当するものとなるであろうこと 5 将来的な政治的 法的環境は インド洋地域における軍事作戦を許すものとならない可能性が高いことなどである ヤンらは ピット ストップモデル 限定的植民地型モデル 軍民両用後方施設モデル 真珠の首飾りモデル 倉庫モデル アメリカモデルの6 つの基地のモデルを挙げ これらを 中国の平和的台頭イメージを損なわない など10 項目を評価基準として比較することで 中国の現在のインド洋への基地建設の試みを評価しようとしている ヤンらは 最終的にこれら6つの基地のモデルのうち 経済的手段にも軍事的手段にも用いられる軍民両用後方支援施設モデルが最も実現される可能性が高いものとしている また インド洋基地群に伴う中国のプレゼンスの増加は 災害救助 人道支援作戦や非伝統的脅威等の共通の安全保障課題に対する協力の機会を増大させるとともに 多国間によるシーレーン防護 国際テロ対策 沿岸における海洋安全保障等における安全保障課題へも米国等と中国が協力できる機会をもたらすであろうと予測している イブルースターの主張 17 オーストラリア国立大学の戦略防衛研究センターの客員教授であるブルースターは 中国のインド洋にける地政学上の脆弱性に着目し 中国の戦力投射能力は 閉じた海洋 であるインド洋の地理的特徴と インドや米国からの阻害に遭うため 極めて限定的にならざるを得ないとする ブルースターは まず 中国はインド洋において容易には乗り越えることのできない戦略的挑戦に直面していると主張する インド洋は 大きく言って 閉じた海 であり 少数のエントリーポイントしかない一方で エントリーポイント間の距離は非常に大きい この戦略的利点は 中国に対しライバルとなる国家に対し チョークポイントのコントロールと 中国海軍の地域の港へのアクセス拒否を可能としている 第 2 点として ブ 17 David Brewster, The Changing Balance of Power in the Indian Ocean: Prospects for a Significant Chinese Naval Presence, Sea Change, December, 2014, pp

51 ルースターは 中国の海軍力は急激に成長しているが インド洋における戦力投射能力は限定的であり 予見できる将来において この現実は変わらないと主張する 中国のインド洋への戦力投射能力は 中国の母基地から長距離にあることにより大幅に制限され かつ チョークポイントを通じてのみ可能であるとする 中国海軍は インド洋におけるプレゼンスを常態化させつつあるが それは比較的低いレベルに留まっているとする 第 3 点目として 真珠の首飾り戦略について述べ 中国は 本格的な基地の開発に取り組む可能性は低いとしている まず 戦時にも対応できる基地能力を確保するには 莫大な資金が必要であり 基地群は敵の精密誘導兵器による攻撃から脆弱であるとする また 米国やインドとの高烈度紛争において 中国に基地へのアクセスを保障する国家はほとんど存在しないとしている ウマランティドウ (Virginia Marantidou) の主張 18 CSIS の太平洋フォーラムの客員研究者であるマランティドウは 同フォーラムが発行する 問題と洞察 (Issues & Insights) において 中国は伝統的な海軍基地ではなく 中国的拠点 (places with Chinese Characteristics) を求めているとしているとし 次に示す 3 点により その実現は困難であるとする その第 1 は ブルースターと同様にインド海軍からの攻撃に脆弱であるとする点である マランティドウは 真珠の首飾りと称される南アジア各地の港湾は インドからほど近く ミサイル攻撃や 海軍による航空攻撃に対し脆弱である とし 対空防御機能の構築と基地の脆弱性の克服は 技術的観点 後方的観点 または戦略的観点からも 経験の少ない海軍には 簡単な作業ではない と述べている 第 2 点目として 国際政治の観点から 中国が大規模な基地建設には取り組むことが難しいとしている 中国は 不干渉主義を外交姿勢の基本としており この方針へ反することは チベット問題等を抱える中国にとって 他国の干渉を招く結果となり 大規模な基地建設には取り組まないであろうとする 第 3 点目は 中国の防衛体制に関するものである 米海軍大学のヨシハラとホームズが 武器の調達は 主として台湾紛争を目的としており インド洋への信頼性の高い戦力の投射には不十分な状態を継続する 19 と述べていることを引用し 相反する戦力の構築は中国の戦略防衛方 18 Virginia Marantidou, Revisiting China s String of Pearls Strategy: Places with Chinese Characteristics and their Security Implications, Issues & Insights, Vol.14, No.7, June 2014, pp. 1, James R. Holmes & Toshi Yoshihara, China s Naval Ambition in the Indian Ocean, Journal of Strategic Studies, 2008, 31:3, p

52 針に不適合であるとしている エ共通点中国のインド洋進出をそれほど高い脅威ではないとみなす楽観論にも同じく 次の二つの共通点がある その一つは 真珠の首飾り は 商業にも軍事にも使われる両用的なものであり 種々の制限により大規模な基地化が困難であると分析している点である もう一つは 中国の戦力投射能力は インド洋の閉じた海洋という特性や中国外交の特性 中国の未熟な戦力投射能力等を考慮すれば 予見できる将来においては高い脅威とならないと評価している点である 3 中国のインド洋関与の実態 本節では 中国のインド洋関与の実態は如何なるものであるかを 真珠の首飾り 構築と 中国のインド洋における活動の 2 つの観点から検証する ⑴ 真珠の首飾り 構築ア 真珠の首飾り 構築に至る背景中国の 真珠の首飾り 構築について パーソンは 支配体制の生き残り (Regime Survival) が 中国共産党にとっての最も重要な関心であるとしている 20 中国共産党は 支配体制生き残りのため 民衆の不満を抑える必要があり 継続的な経済発展が必要不可欠である パーソンは 経済は 中国の最大の強点であると同時に弱点でもある 中国は 今後より一層経済活動とエネルギー及び資源の輸送を脆弱なシーレーンを通じて行わなくてはならない エネルギーと資源を運ぶ死活的に重要なシーレーンの安全確保は 真珠の首飾り 構築への主たる動機である 21 と結論付けている イ 真珠の首飾り の発展の経緯パーソンは 中国の海南島 パラセル諸島のウッディ 島 バングラデシュのチッタゴン ミャンマーのシットウェ パキスタンのグワダール等が 中国の 真珠の首飾り の重要点としている 22 これらの 真珠 に対し 中国は莫大な資金と長い時間をかけて 真珠 の開発に努めてきた 20 Perhson, String of Pearls: Meeting the Challenge of China's rising power across the Asian Littoral, p Ibid., p Ibid., p

53 例えば パキスタンのグワダールは ただの漁村でしかなかったが 中国からの 2 億ドルに達する融資を受け 大型船舶も自由に出入りできる重要な商業港湾になりつつある 23 ミャンマーも中国とは良好な関係を築いてきた ミャンマーをランドブリッジとしてインド洋へのアクセス確保を図る構想は 交易ルートの確保としても 安全保障上でも重要であり 中国が太平洋とインド洋の両方にアクセスをもつツー オーシャン (two ocean) 戦略の一環である 24 ミャンマーではシットウェだけでなく 他の港湾も中国による開発が進んでいる 防衛大の神田英宜は ミャンマーの チャウピュという 真珠 から陸海空に跨る 補給ネットワーク を利用することで 中国はチョークポイントであるマラッカ海峡への依存も軽減でき 戦略的拠点を構築できる 25 としている これまでの中国の 真珠の首飾り 構築を概観すると 将来的な軍事基地化の可能性は完全には否定できないものの グワダールでの港湾開発や 戦略的拠点を見据えたチャウピュの開発など 主たる関与の目的は 戦略的 経済的な影響力の確保であり 軍事的な目的に軸足を置いているようには見受けられない ウ近年の動向ここ数年 特に 習近平が 海のシルクロード 構想を発表して以来 徐々に風向きは変わりつつある 2014 年に ナミビアの主要メディアの一紙は 中国メディアからのレポートとして ナミビアのウォルビス湾は 広範囲にわたる将来の 18 個の中国海軍基地の一つとなるであろうとのニュースを発表した 26 この基地網は 東は北朝鮮から 西は西アフリカのナミビアまでをカバーする広範囲なものである 同紙は 中国は米国タイプの軍事基地を建設しようとはしないものの いわゆる 海外戦略的支援基地 の建設を排除するものではないとしている 年 5 月 AP 通信は 中国はジブチでの軍事基地に関する交渉を行っている との題で ジブチにおける中国の動向に関するニュースを掲載した 同記事において 23 Andrew S Erickson, and Gabriel B. Collins, China s Oil Security Pipe Dream, Naval War College Review, spring 2010, Vol.63, No.2, p 工藤年博 中国の対ミャンマー対策 : 課題と展望 平成 24 年度政策提言研究 中国 インドの台頭と東アジアの変容 日本貿易振興機構アジア経済研究所 2012 年 8 月 20 日 3 頁 25 神田英宜 インドの海洋安全保障 - インド洋ブルーウォーター戦略の課題 国際安全保障 第 43 巻第 1 号 2015 年 6 月 42 頁 26 Adam Hartman, Chinese naval base for Walvis Bay, the Namibian, November 19, 2014, e_story_detail&page=1, accessed August 3, Ibid. 53

54 ジブチの大統領は ジブチにおける自己の国益を保護するための中国の計画を歓迎するとし ジブチでの軍事基地建設に関する交渉が進んでいると述べたとしている 28 小さな島国であるモルディブにも 中国の影響力は高まりつつある 2015 年 7 月 ガーディアン 紙は 外国への島嶼販売に関するモルディブの法律は 高まりつつある中国の脅威へのインドの恐怖を焚き付けている との記事を発表している 同紙は モルディブ大統領のヤミーン (Abdulla Yameen) は 10 億ドル以上の投資を行った外国人に対し 恒久的にその土地を所有することを許可する法律を批准したとしている 29 国内の反対派は 自国の領土を切り売りするような法律に対する懸念を隠さず 1200 の島から成る小さな島国は 今 印中冷戦に巻き込まれつつある と主張している 30 中国は 投資を通じて基地建設用地を容易に獲得でき モルディブの真珠化に拍車がかかることはほぼ間違いないであろう このように 中国は 最近になって これら真珠の候補地に対する関与のレベルを一段上げた可能性がある これまで 経済的 戦略的な目的が主だった真珠への関与が 軍事的要素が色濃くなりつつあるといえよう ⑵ 中国海軍のインド洋における活動アアデン湾における海賊対処活動米海軍大学のエリクソン (Andrew Erickson) とストレンジ (Austin Strange) は 2009 年から 2013 年の間の中国のアデン湾での海賊対処活動に関する詳細な研究を行っている 中国海軍は 2009 年以降 海賊対処活動に参加し 防護船舶数の実績は 2012 年 12 月の段階で 5000 隻以上であり 同時期の海上自衛隊の実績の約 1.8 倍である 31 エリクソンらは アデン湾での海賊対処活動を通じて 中国海軍は 多くのことを学んだとした そのいくつかを取り上げれば 1 長期間 かつ 遠隔地における海軍作戦に関する兵站に関する技能とコンセプトの学習 2 緊張度の高い環境下で不測の事態に直面することによる乗員の練度向上 3 船団防護のノウハウの習得 4インド洋での活動による外洋海軍として必要な艦船のデ 28 China negotiates military base in Djibouti, AFP, May 9, Maldives law selling foreigners islands stokes Delhi s fears of rising Chinese role, the Guardian, July 24, Ibid. 31 Andrew S. Erickson and Austin M. Strange, No Substitute for Experience: Chinse Antipiracy Operations in the Gulf of Aden, China Maritime Studies, No.10, November 2013, p

55 ザインへの影響などである 32 また インド洋での経験は 手続き面 訓練面及び作戦面での大幅な進展をもたらしたとした 33 正に 経験を通じて中国海軍は その外洋展開能力を如実に向上させつつあるといってよいであろう エリクソンらによる研究は 2013 年時点のものであり 2015 年の中国海軍が さらに経験と知識を得たことは想像に難くない 海賊対処活動への派遣は 中国海軍が 遠海 (far sea) で行動するための能力を著しく向上させ インド洋における戦力投射能力の向上に大きく貢献しているものと考えられる イ潜水艦の展開 2014 年以来 インド洋における中国潜水艦の活動も活発化しはじめている まず 2014 年 10 月 中国の宋級潜水艦が 初めてコロンボに寄港した 34 また 商級攻撃型原子力潜水艦は 2014 年 12 月 13 日から 2015 年 2 月 14 日までの間 約 3か月に亘り 海賊対処部隊に随伴した 年 5 月には コロンボに宋級が潜水艦母艦を伴って寄港したほか カラチには AIP(Air Independent Propulsion) を備えた元級潜水艦が寄港した 36 悲観論者の一人であるシンは この中国海軍の動きを インド洋における潜水艦作戦の練度を向上させ 経験を積むとともに インド洋の海面下におけるプレゼンスを維持するために必要な水測情報の入手に努めている 37 と分析する インド洋地域での潜水艦展開により 中国海軍は 本土から遠く離れた海洋空間においても長期間 長距離にわたる作戦を実施できる能力を示した 38 と評価し 中国が インド洋において覇権国となる意図がないと主張するインド国内の新聞社等一部メディアの意見に反論している 潜水艦の展開は 端緒についたばかりだが シンが インドの近傍でのこうした ( 潜水艦の ) 展開は インドのインド洋における優位性を弱める 32 Erickson and Strange, No Substitute for Experience: Chinse Antipiracy Operations in the Gulf of Aden, pp Ibid., p Abhijit Singh, Deciphering China s Submarine Deployments in the Indian Ocean Region, Institute for Defence Studies and Analyses, July 8, 2015, heindianoceanregion_asingh_ html, accessed July 25, P K. Ghosh, Chinese Nuclear Subs in the Indian Ocean, the diplomat, April 12, Abhijit Singh, Deciphering China s Submarine Deployments in the Indian Ocean Region, Institute for Defence Studies and Analyses. 37 Ibid. 38 Ibid. 55

56 ものだ 39 と危機感を強めているように インドに対して心理的に圧迫する効果は十分ある 中国海軍は 現在の方針を継続して 通常型及び原子力潜水艦を定期的に派出するであろう これらは 近い将来 中国が 西はホルムズ海峡 バブ エル マンデブ海峡 東はマラッカ海峡というインド洋両端のチョークポイントに 限定的な打撃力を展開する可能性を示唆している ⑶ 中国のインド洋関与の実態の総括中国は今後も 真珠の首飾り の開発を継続していくであろう また インド洋のハイウェイへの依存度が高まる中 その重要性はより一層高まることが予測される また これら 真珠 は これまでの経済的 戦略重視の観点から 軍事的な観点での開発にシフトしてきている この動きは 徐々に 真珠 の軍事的な機能を高めようとする意図の現れではないだろうか インド洋への戦力投射能力も アデン湾での経験を踏まえ 着実に向上している エリクソンらは 経験に代わるものはなく 中国海軍は 海賊対処活動を通じてその多くを得た 40 とした これは これまで主として 近海(near sea) でしか行動してこなかった中国海軍が他に代えがたい貴重な経験を積み重ねたことを示唆し 中国海軍が培った経験に基づく練度は 決して侮るべきではないだろう つい最近見られるようになった潜水艦の行動は ある意味では 中国海軍の力を見せる示威活動ともいえ これまでの海賊対処活動等を主とした中国のプレゼンスが変化しつつあると見るべきであろう 4 両論及び中国のインド洋関与の実態に関する分析 ⑴ 分析マトリクスの提示両論の分析の結果 真珠の首飾り に関する評価 即ち 将来的な基地の機能 に対する評価と 戦略投射能力 の評価の2つの論点が議論の主軸であることが明らかになった 本節では 両論の争点である将来的な基地機能と戦力投射能力の見積もりをそれぞれ横軸 縦軸として 脅威の 39 Abhijit Singh, Deciphering China s Submarine Deployments in the Indian Ocean Region, Institute for Defence Studies and Analyses. 40 Erickson and Strange, No Substitute for Experience: Chinse Antipiracy Operations in the Gulf of Aden, p

57 度合いを 白色 黄色 赤色へのグラデーションで表した分析マトリクスを用いて両論及び中国の関与の実態を評価する この色の分布は 脅威の度合いを概念的に示したものであり 白から黄色 赤色に遷移していくにつれ脅威の度合いが高まっているものとする なお 中国は インド洋へ関与する意図は明確である一方 インド洋の安定的利用を志向する各国に対して脅威を与えようとする意思の高低を見積もることについては 主観的な判断に頼らざるを得ず極めて困難である 従って 本分析モデルにおいては 中国は インド洋におけるシーレーンを独力で防護できる今日の米国と同レベルの能力を志向し インド洋の安全保障環境を自国にとって有利な環境を造ろうとする意思を有していると仮定し 脅威を与える能力を評価することとする 具体的には 横軸とした将来的な基地機能の評価を細分化するに当たり 下に示す表 1に示したヤンらが提示した6つの基地機能のモデルを用いる 57

58 モデル名 目的 内 容 ピット ストップ (Pit Stop) 燃料等の補給 現在中国が実施している海賊対処活動等を支援する形のモデル 現在存在している商業港に依存し 一時的な海軍艦艇の補給に使用する 限定的植民地 (Lean Colonial) 影響力の維持 向上 ドイツが第一次世界大戦前に太平洋に保有していた極めて限定的な軍事利用と商業利用の港湾モデル 国際社会における影響力向上を企図する 軍民両用後方支援 (Dual Use Logistics Facility) 商業利用及び非伝統脅威等への限定的な使用 海外における非伝統的な脅威等に対処するための作戦への限定的な後方支援を行う小規模の基地 軍事にも商業的目的にも使用する 真珠の首飾り (String of Pearls) 低烈度の紛争も視野に入れた軍事目的の使用 ほぼ軍民両用後方支援モデルと同様だが 国家間のアクセスに関する機密合意等を有し 以後の軍事使用を拡大するためのモデル 前方基地 (Warehouse) 本格的な海軍作戦を支援するための後方支援 艦艇の修理 補給 武器弾薬の保管 兵力の常駐等前方展開する部隊に必要なための機能をそろえたモデル 米 国 世界的なプレゼン 米国が現在保有するタイプの基地モデ (Model U.S.A) スの保持と戦時の迅速な兵力展開 ル 広大な軍事基地ネットワークを有し 軍事兵站システムを有する 表 1:6つの基地モデル ( 出所 ) ヤンらが提示した基地モデルの説明を要約して作成 縦軸の戦力投射能力は 1 海賊対処等非伝統的安全保障任務のための戦 力投射から 2 軍事訓練や潜水艦の遊弋等の示威行動 3 潜水艦の常続的 展開や対艦弾道ミサイル等を装備した艦艇 航空機等の打撃力の展開 4 空母打撃群の展開等 現在米国が実施している高いレベルの戦力投射能力 の4つに分類する これらをまとめ 中国の脅威分析マトリクスとしてまとめたものが 図 1 である 58

59 図 1: 中国の脅威に関する分析マトリクス ( 筆者作成 ) ⑵ 中国のインド洋進出の実態の分析それぞれの論と比較するため 中国のインド洋進出の実態は 分析モデルにおいて どの位置に分布するかを検討する まず これまでの 真珠の首飾り の基地機能を考えた場合 一時的な補給のための寄港等はできるものの 整備能力等を備えた港湾は存在していなかった しかしながら ジブチにおける中国の基地の目指すところは 単なるピット ストップではなく 軍民両用後方支援型の可能性が大である 41 また 戦力投射に関しても これまでの海賊対処活動による平和的なプレゼンスから 潜水艦の展開という低いレベルの示威行動に出始めたと考えることもできる これを中国の脅威分析マトリクスに当てはめると 2010 年ころまでは 1で示す低い脅威であったが 徐々に2で示す高い脅威へとシフトしようとしているものと考えられ 図 2 のようになる 41 China negotiates military base in Djibouti, AFP, May 9,

60 図 2: 分析マトリクスを使用した中国のインド洋進出の実態 ⑶ 悲観論の分析ア各論者の分析モデルにおける分布ホームズは 米国の歴史を現在の中国の状況になぞらえ 中国は 基地機能としては米国型 戦力投射能力としては米国と同等の極めて高い能力を有する可能性があると警鐘を鳴らしている 42 ヨシハラは 中国が将来構築する基地ネットワークを用いて 潜水艦や対艦弾道ミサイルを装備した艦艇を常続的に配備する可能性に言及しており 43 基地機能としては 軍民両用後方支援基地 よりも弾薬等の保管 整備も含めた 真珠の首飾り モデルに近い基地ネットワークを想定していると考えている シンは 軍民両用後方支援型の基地に加え そのネットワーク化と秘密裡の武器弾薬の保管等にも言及し 44 真珠の首飾り モデルを想定している また 原子力潜水艦や巨大な両用戦艦艇の展開について言及し 45 打撃力の配備に加え 米国のような強大な戦力の投射を想定していると考えられる これらを脅威分析マトリクスに表すと図 3 のようになる 42 James R.Holmes, China could still build String of Pearls, the diplomat, November 8, Yoshihara, China s Military Challenge, p Abhijit Singh, A PLA-N for Chinese maritime bases in the Indian Ocean, Pacnet, No.7, January 26, Ibid. 60

61 図 3: 悲観論者の分析マトリクスにおける分布 イ悲観論と中国のインド洋進出の実態の比較悲観論者の分布と実態をマトリクスにより比較すると 両者の間には大きな開きがある ホームズの主張は 歴史的な経緯から例を取り上げて将来の一つの予測を示したが その認識は実態との間に大きな開きが見られる 近年の中国の東シナ海 南シナ海での海洋進出等が悲観論者をして中国に対する脅威を高く見積もらせているものと考えられる 総じて 現実にある証拠によるというよりも 主観的に中国の脅威を評価している論者が多く 実態と比較した場合 脅威評価は高くなりがちであるといえる 一方で 悲観論者の中国のインド洋進出に対する脅威感は全く根拠がないとは言えない マラッカ海峡の東に目を転ずれば 中国はサラミ戦術により軍事的な地歩を固めつつある また 実態の分析から明らかになったように 中国はインド洋への関与の段階を上げた可能性が高い 悲観論と実態の比較から学ぶべき点は 中国の着実な影響力の拡大とその意図であろう ⑷ 楽観論の分析ア各論者の分析モデルにおける分布楽観論者の見積もりは ほぼ一致している 楽観論者は 将来の基地機能については 1 大規模な基地建設には莫大な予算がかかること 2 基地 61

62 群はインドの攻撃から極めて脆弱であること 3 中国の他国家への不干渉方針が大規模な基地の建設を阻むこと 4パートナー国家との関係が全般的に良好とはいえないことを理由とし 軍民両用後方支援型の基地機能が最も可能性が高いとしている 46 また 戦力投射能力は 1 海賊対処等の非伝統的な安全保障課題に限定されるであろうこと 2インド洋の 閉じた海洋 としての特性は 中国にとって極めて不利であり 戦力投射がインドに阻害される可能性が高いこと 3 近海と遠海に備えるための戦力構築は 二律背反的であり 効果的な戦力投射能力の構築が難しいことなどを挙げ 現在の海賊対処等共通の安全保障課題に対処する程度のものに留まると予測しており 47 これらを反映すると図 4のようになる 図 4: 楽観論者の分析マトリクスにおける分布 46 楽観論者の基地建設に関する主張を抽出して要約 Yung, et al., Not an Idea We Have to Shun : Chinese Overseas Basing Requirements in the 21st Century, p. 2; Brewster, The Changing Balance of Power in the Indian Ocean: Prospects for a Significant Chinese Naval Presence, p. 75; Virginia Marantidou, Revisiting China s String of Pearls Strategy: Places with Chinese Characteristics and their Security Implications, pp 楽観論者の中国の戦力投射能力に関する主張を抽出して要約 Yung, et al., Not an Idea We Have to Shun : Chinese Overseas Basing Requirements in the 21st Century, p. 2; David Brewster, The Changing Balance of Power in the Indian Ocean: Prospects for a Significant Chinese Naval Presence, p. 71; Marantidou, Revisiting China s String of Pearls Strategy: Places with Chinese Characteristics and their Security Implications, p

63 イ楽観論と中国のインド洋進出の実態の比較楽観論者の分布と実態を比較すると 両者のマトリクスにおける位置づけは かなり近い 悲観論者と比較して インド洋の 閉じた海洋 としての特性や インドの地政学的な優位性 パートナー国家との関係 不干渉主義などの政策に関する点など中国の制約を十分に検討していることが 実態に近い予測をもたらす結果となったものと考えられる 一方で 戦力投射能力については 現段階の能力を考慮してもその評価は過小であると考えられる 第 3 節で述べたとおり 中国の原子力潜水艦や通常型潜水艦はその行動範囲としてインド洋を含めており 海賊対処活動を通じた 5 年以上に亘る海外での活動は 中国の戦力投射能力向上に大きく貢献していると考えられる 彼らが見落としている点は 中国が戦力投射能力の段階を一段階上げた可能性である ⑸ 分析の総括 各論者の分布と中国のインド洋進出の実態を総括すると 下図のとおり である 図 5: 各論者の分布と中国のインド洋進出の実態の比較 ホームズら悲観論者の主張は 中国のサラミ戦術のインド洋への応用を示唆する意味で有益である しかし 米国の歴史と現代の中国を結び付けて脅威を予測することは 取り巻く国際情勢 地理的状況 関与するアクターの数も異なる中で 同様の事象が起きるとするのは一概には言えない 63

64 であろう ヨシハラは 中国の将来的な戦力投射能力の危険性を指摘するが インド洋への信頼性の高い戦力の投射には不十分な状態を継続する 48 とも述べ その主張に振れ幅がある ヤンら楽観論者の主張は 基地機能の見積もりにおいて実態に近いが 戦力投射能力に関する見積もりが楽観的であり 中国の潜水艦の動向等に対する評価が正確であるとは言えない 中国のインド洋進出の脅威は 短期的には 日本を含めたインド洋の自由利用を志向する各国にとり 紛争時にインド洋の制海権を確保し インド洋を通じた交易を途絶させるような高いものにはならない 米国やインドの軍事力は 中国の基地機能拡充と戦力投射能力の向上を有効に抑止する可能性がある また 米国 インド 日本 オーストラリア等が法の支配や海洋の自由利用等の価値を広げていくなど 協調的な安全保障の枠組みの中で積極的に中国に関与する限りにおいては 中国のインド洋における脅威は 制御可能な範囲内で収まるであろう しかしながら インド洋進出の実態の分析で見られたとおり 戦力投射能力は 楽観論者の予想を上回る速度で進展しつつあり 基地機能の向上も同様である アメリカのインド洋戦略を如何に定義すべきかを論じたグリーン (Michael Green) とシュアラー (Andrew Shearer) は 米国のインド洋戦略において 国際通商のハイウェイ としてのインド洋の安全保障を維持することが 最も重要であると述べた 49 海上自衛隊幹部学校の八木直人は 米国のインド洋戦略において インド洋ハイウェイのチョークポイントの安定が重要であると指摘している 50 中国のインド洋進出の実態は インド洋に関わる国々にとって重要なハイウェイのチョークポイントが 近い将来 中国により限定的な影響を受ける可能性を示唆している 中国は 潜水艦の進出やジブチでの基地建設によりインド洋西側を抑え 南シナ海での基地建設等を通じチョークポイント東側の出口を面で抑えようとしている可能性がある 悲観論者のホームズ等の主張に関する分析で得られた結果は 長期的な視点で見た場合 中国がサラミ戦術をインド洋 48 James R. Holmes & Toshi Yoshihara, China s Naval Ambition in the Indian Ocean, Journal of Strategic Studies, 2008, 31:3, p Michael J. Green and Andrew Shearer, Defining U.S. Indian Ocean Strategy, The Washington Quarterly, spring 2012, p 八木直人 海洋の安全保障 米国の作戦概念とインド洋 : 地政学的チョークポイントへのアプローチ 平成 24 年度外務商国際問題調査研究 提言事業報告書 アジア ( 特に南シナ海 インド洋 ) における安全保障秩序 日本国際問題研究所 2013 年 52 頁 64

65 でも適用する可能性があることを示唆し 中国のインド洋進出における脅威は決して楽観視できない 中国のインド洋進出の脅威に対し 力の均衡を図り 協調的安全保障環境を作るための日米印豪等の連携した努力は インド洋ハイウェイの安定的 かつ 自由な利用を確保するためには不可欠である 中国のインド洋進出は 短期的にみれば それほど高い脅威とは言えないが 中国の戦力投射能力 基地機能の進展速度の加速を考慮すれば インド洋ハイウェイを利用する国々にとっては 長期的には共通の懸念 (Common Concern) として認識されるべきである 5 中国のインド洋進出と日本への影響 これまでの議論から いわゆる西側諸国にとって 中国のインド洋進出は 当面の間 インド洋の自由利用を阻害するような高い脅威ではないが 特にインド洋ハイウェイのチョークポイントに影響を及ぼす可能性のある共通の懸念であるとした 米国やインド等が継続してインド洋ハイウェイの安定に努力を払う限りにおいては 日本にとっても 中国のインド洋進出は共通の懸念のレベルに留まるであろう大規模な軍事基地化を阻んでいるのは 米国やインドの現在及び将来の戦力投射能力とインド洋の自由利用を確保しようとする協調に基づく各国の協力体制であり これらの努力は極めて重要である 各国の努力がなければ 中国がいわゆる真珠の急速な軍事基地化とインド洋への戦力投射の試みを推し進める可能性は高い インド洋は 現在 細谷雄一が 国際秩序 で示した 均衡による協調 51 が保たれている状態であるといえる つまり 米国やインドの軍事力による中国に対する力の均衡と 法の支配や海洋の自由利用といったいわゆる規範 (norms) を重視しようとする国家群の協調が 結果として 中国の挑戦によるインド洋の秩序変化を阻害しているといえる この均衡と協調の努力は極めて重要である 例えば 均衡が崩れた場合 例えば 米国の戦力が低下し インドが戦略的孤立を選び 中国に対抗しない場合 中国海軍はインド洋で大きな力を持ち 日本にとってのインド洋ハイウェイの安定は崩れ去る可能性もある また 日本にとっての中国 51 細谷雄一 国際秩序 -18 世紀ヨーロッパから 21 世紀アジアへ 中公新書 2013 年 115 頁 65

66 のインド洋進出の脅威は これら同盟国 パートナー国家との協調の努力があり 彼らが日本と同じ意識を共有するという前提の下にあって初めて 共通の懸念のレベルに留まるといえる この結論が示唆するのは 日本のインド洋ハイウェイの安全保障は 現状において 米国やインド等各国の努力 米印の均衡の努力に大きく依存しており 中国のインド洋進出による軍事的な脅威は 喫緊ではないが十分に考慮すべき重大な課題と考えるべきであろう おわりに 本稿は 日本にとって死活的に重要なインド洋で中国が台頭する中 その中国のインド洋進出の脅威が高いとみる悲観論と 高い脅威ではないと評価する楽観論の両論を検証し 中国のインド洋関与の実態と比較することで 中国のインド洋進出の実像を明らかにしようとした 確かに楽観論の主張は 中国のインド洋進出の実態に近いが 中国は楽観論者の予測を上回る速度で基地機能と戦力投射能力の向上を図る可能性が高い サラミ戦術をインド洋にも適用した場合 決して中国のインド洋進出は油断できず 共通の懸念として重く受け止めるべきものであるとした その上で 中国のインド洋進出は 我が国にとって 現在のところ大きなインパクトはないが 中長期的に見た場合 インド洋における均衡と協調に影響を及ぼす重大な課題と結論付けた 日本の今後の国力減衰と 東シナ海 南シナ海等での中国との力比べの現状を考慮すれば 米国やインドとともにインド洋での力の均衡に乗り出すのは能力を大きく超えると考えられる 一方で 海上自衛隊は インド洋において戦力を投射し プレゼンスを示すことはないが インド洋の最大の受益者の一人として 陰ながらインド洋の安全保障の維持に努めていくべきであろう 日本は 米国やインドによる均衡を支持しつつ インド洋を取り巻く各国間との協調を醸成する努力を通じて インド洋ハイウェイの安定の確保を図ることが望ましい 日本が 傾注すべき努力は 域内の協調の枠組み形成に尽力しつつ中国をその枠組みに取り込むことである 海上自衛隊もインド洋の安全保障の安定に積極的に取り組む必要がある 具体的には 1 米国やインドとの共同歩調を示すため インド海軍主催のハイエンドの軍事訓練であるマラバール (Malabar) への継続参加 2ASEAN 諸国とインドの間で行われるローエンドの軍事訓練であるミラン (Milan) への参加と 66

67 同訓練枠組みを通じたインド太平洋海軍間の行動規範 (Code of Conduct) の策定 3IONS への参加を通じ 海洋の自由利用を重視する姿勢の発信と海軍間の信頼醸成の促進などが挙げられるであろう これらの努力を確実に行っていくことを通じて 日本と海上自衛隊は 同盟国等による力の均衡を土台に マラッカ海峡西側での協調の波の創造に大きな力を注ぐことで インド洋という国家間の共通の庭園を保つことに貢献できるであろう 図 6: 各国の努力と日本の努力の方向性 67

68 海洋安全保障における台湾周辺海域の戦略的意義 - 米中台間の軍事バランス変化による影響を中心に - 中澤憲弥 はじめに 台湾周辺海域にもっと関心を向ける時期が来ているのではないだろうか なぜなら そこは紛れもなく現在の日本の海洋安全保障における重要地域の一つだからである 例えば 海上自衛隊の主任務である日本及びその周辺海域の防衛と海洋利用の自由の確保において 台湾周辺海域は重要な位置を占めている 2008 年に武居智久は 東京 グアム島 台湾を結ぶ三角形の海域 (TGT 三角海域 ) を日本防衛の重要海域と考えていた 1 海洋利用の点では 本土から台湾周辺 南シナ海 インド洋に至る海域が日本経済維持のための重要航路として考えられる そして何よりも 台湾周辺は拡大する中国の影響を受けやすい海域である ここで軍事的観点から見た場合 同海域の現状はどのようになっており その現状は日本の海洋安全保障に対してどのような意義を持つのか 1949 年からのいわゆる中台対立は 1990 年代の第 3 次台湾海峡危機の後 徐々に緊張を緩めているように見える 現在の日本国内の安全保障論議について 菅見の及ぶ限り 台湾海峡問題より南シナ海やホルムズ海峡に関する議題が多いことも 台湾周辺海域の表面的な安定を示唆しているように考えられる しかし 近年の中台間の文化 経済的交流にかかわらず 両者の軍事的対立が継続しているのは事実である そして この対立が日本の安全保障上の重要問題であることにも変わりはない 例えば 2016 年 1 月に予定されている台湾総統選挙において民進党が勝利した場合 2 中台間の緊張が高まる可能性がある その緊張が高じて 軍事的対立が武力衝突にまで至った場合 台湾周辺海域の自由な利用に対する問題の発生が予想される この台湾周辺海域の安定 すなわち 中台双方の武力行使を抑止してきた最大の要素は米国の軍事力であり とりわけ 1999 年に制定された周辺 1 武居智久 海洋新時代における海上自衛隊 波涛 年 11 月 18 頁 2 総統選の前哨戦である 2014 年 11 月の台湾地方選挙において 台湾は中国の一部ではないと主張する野党民進党が 与党国民党に勝利している 68

69 事態安全確保法による日本の支援に裏付けられた米軍の台湾周辺におけるプレゼンスであったと 2004 年に京都大学の呉春宜が述べている 3 しかし 2004 年から 2015 年の間に 東アジアにおける安全保障環境は大きく変化した 東京外国語大学の井尻秀憲が指摘するように 現在は世界覇権を維持したい米国と地域覇権を確立したい中国の覇権争いが継続しており 4 中国は力による現状変更を企図した行動を増加させている 米国は 中国の台頭に対抗するために リバランス戦略や域内同盟国等との協力強化によって 東アジアにおけるプレゼンスを維持しようとしている 5 この米国と中国に日本を加えた 3 か国は それぞれの地政学的な位置関係 GDP 規模の大きさ そして保有する軍事力 ( 防衛力 ) の質と量を総合した場合 台湾周辺海域の安全保障環境に大きな影響を与え得る国々であると考えられる 本稿では 台湾周辺海域における安全保障環境の変化に焦点を当て 中国に対する米国の台湾防衛意思は依然として曖昧であるものの 一方では 米国の台湾防衛能力が低下している恐れがあることについて分析する そして 台湾自身の兵力が減少する中で 中国に対する抑止に占める台湾自身の役割が拡大しているという 不安定な現状が存在することを明らかにする 併せて このような台湾周辺海域の持つ戦略的意義について 日本が継続して関心を持つ必要性について述べる このため 第 1 に 台湾周辺海域の不安定さについて 中国の国内法 中台間の軍事バランスの変化 中国の意図と台湾内部における民意に焦点をあてながら 過去 10 年間にどのような変化が生じているかを概観する 第 2 に 米国の東アジア及び台湾周辺海域における安全保障戦略を分析し 米国の台湾防衛の意思を明確に判断できないことを説明する そして 台湾周辺において 中国人民解放軍 ( 中国軍 ) に対する米軍の相対的な能力が低下している可能性について論じ 中台間の武力衝突抑止に占める台湾の役割が拡大している点について指摘する 第 3 に 台湾に対する日本の方針 日本と台湾との実務関係 日本の海洋利権に関する台湾周辺海域の意義について整理する 最後に 台湾周辺の状況が日本に示唆する点について述べる 3 呉春宜 日米安保体制と台湾の国家安全保障 人文學報 年 頁 4 井尻秀憲 迫りくる米中衝突の真実 PHP 研究所 2013 年 頁 5 The United States of America, National Security Strategy,

70 1 不安定な中台関係 台湾海峡問題は 中台対立に米国が深く関与する複雑な問題である 本項では この問題にかかわる国家等の相互関係を通して 中台間の武力衝突発生の危険性が低くないことを述べる そのため 中国の国内法 人民解放軍の軍事力強化 そして台湾への武力行使に対する中国の意図と台湾内部の意識変化という 3 つの側面に焦点を当てながら なぜ中台間で武力衝突が発生する危険性が存在するのかということを説明する (1) 武力行使を認める反分裂国家法 2000 年に台湾民進党の陳水扁が台湾総統に就任した後 中国は国防白書に台湾への武力行使の可能性を記して陳への圧力を強めた 6 それに対し陳は 台湾が台湾人のものであることは疑いの余地がない と述べ 2003 年から 2004 年にかけて台湾では独立機運が高まった 7 この中台関係の緊張の後 2005 年に中国は反分裂国家法 8 を制定した 9 この反分裂国家法は現在も有効である 中国の反分裂国家法は 台湾再統一を国内問題とし いかなる外国勢力もこの問題に介入してはならないと規定している さらには 台湾の中国本土からの独立を企図して外部勢力等がもたらした重大な出来事により中国が台湾の平和的な再統一の機会を完全に失った時 中国は主権及び領土の一体性を保つため 非平和的な手段及びその他の必要な手段を使用することができる 10 と規定している つまり 2005 年以降 台湾に独立等の動きがあった場合には 中国は台湾に対して武力を行使する国内法上の根拠を保持している これにより 中国の台湾に対する武力行使は Information Office of the State Council of the People's Republic of China, China's National Defense in 2000, 2000, Accessed on August 29, Jacob Bercovitch; Mikio Oishi, International conflict in the Asia-Pacific: Patterns, consequences and management, Routledge, 2010, p People s Republic of China, Anti-Secession Law( 反分裂国家法 ), March 14, 2005, Accessed on July 10, Chunjuan Nancy Wei, China s Anti-Secession Law and Hu Jintao s Taiwan Policy, Yale Journal of International Affairs, Vol. 5, Issue 1, Winter 2010, pp 反分裂国家法成立の経緯が詳述されている 10 Anti-Secession Law( 反分裂国家法 ), Article 8. 70

71 年以前よりも容易になったと考えることができる (2) 中国優位に推移する中台軍事バランス将来的な中台間の武力衝突の可能性を左右する一つの可変要素として 拡大を続ける中台間の軍事力格差が考えられる 中国の軍事力に関して言えば 年々その戦力が強化されていることは明白である 中国の 2015 年軍事費は名目伸び率 10.1% の 1416 億ドルであると見積もられるが 7 年前である 2008 年がこの半分の予算であったことを考えれば 中国がどれほどの勢いで軍事力を強化しているかを理解しやすい 年の米国国防省議会報告では この中国の軍事力増強の第一目的を台湾有事に備えるためであると分析している 12 その一方で 台湾軍は 2017 年 1 月に予定されている完全志願兵制への移行完了計画 13 に沿い 徐々に人員を削減している 例えば 2005 年における中台の兵力を見ると 台湾海峡周辺に配置された中国軍 37 万 5 千人に対して台湾陸軍 20 万人であり 中国軍東海南海艦隊の戦闘艦艇 47 隻に対して台湾海軍 27 隻 中国軍戦闘機 1500 機に対して台湾空軍 420 機となっている 14 同じ比較対象における 2015 年の比率は 中国陸上兵力 40 万人に対して台湾 13 万人 中国戦闘艦艇 67 隻に対して台湾 27 隻 中国戦闘機 1700 機に対して台湾 388 機となっている 15 このように中台間の軍事バランスは大きく中国優位に傾きつつあり 将来的にこの傾向がさらに大きくなった場合 台湾の拒否的抑止力が低下することによって中国の対台湾侵攻作戦に伴う機会費用 (Opportunity Cost) が低下する その費用の低下は 武力行使に対する中国側のハードルの低下も意味することから 結果として中国が台湾へ武力行使する可能性は高まる 11 HIS Jane s 360, China's defence budget more than doubles since 2008, March 4, 2015, -since-2008, Accessed on March 18, US Office of the Secretary of Defense, ANNUAL REPORT TO CONGRESS: Military and Security Developments Involving the People s Republic of China 2015, 2015, p Last conscripts to enter military by end-2015, The China Post, March 11, US Office of the Secretary of Defense, ANNUAL REPORT TO CONGRESS: Military and Security Developments Involving the People s Republic of China 2005, 2005, p US Office of the Secretary of Defense, ANNUAL REPORT TO CONGRESS: Military and Security Developments Involving the People s Republic of China 2015, p

72 (3) 中国の意図と台湾内部の意識変化武力衝突の可能性を左右するもう一つの可変要素と考えられるものは 台湾再統一を求める中国の意図である 習近平主席は 世界の中において中国が確固たる地位を占めるために 国内の人々を統一して導きながら中国の偉大なる復興を果たすことが責務であると述べている 16 そして 中国の国防白書には この偉大なる復興のために台湾統一が必須であると明言されている 17 しかし その一方では 反分裂国家法において平和的な台湾の再統一が最善の道であるとも述べている 18 このことから 強い外交的主張にもかかわらず 台湾統一のための武力行使は 中国にとって慎重に考慮して使用されるべき一手段であると考えられる 中国が武力行使を決心する条件について 米国の 中国の軍事力 安全保障の進展に関する年次報告書 (2015 年版 ) の中には具体的な分析がなされている 報告書内にある具体例としては 台湾による独立宣言 無制限の台湾独立への動き 台湾内の騒乱 台湾の核兵器保有等が 中国の武力行使を惹起する条件として記述されている 19 つまり このような条件を満たす事態が生じれば 中国は台湾に対する武力行使に踏み切る可能性がある 近年では第 3 次台湾海峡危機がこのような事態の実例を示している この危機において中国は 当時の李登輝の米国訪問を台湾が独立に向かうためのステップの一つとして認識し 軍事力により台湾を威嚇することを決意している 20 台湾内部の独立に関する民意に注目すると 中国による武力行使の条件が徐々に整いつつあるように見える ブレント スコウクロフト国際安全保障センターのマニング (Robert A. Manning) は 2014 年 11 月 29 日の台湾地方選挙において 台湾独立を党是とする民進党の 47.5% の得票に対して 国民党が 40.7% しか獲得できなかった事実から 台湾人の意識変化 16 Xi Jinping, Full text: China's new party chief Xi Jinping's speech, BBC News, November 15, 2012, Accessed on August 20, The State Council Information Office of the People s Republic of China, China s Military Strategy, USNI News, May 26, 2015, document-chinas-military-strategy, Accessed on May 26, Anti-Secession Law( 反分裂国家法 ), Article US Office of the Secretary of Defense, ANNUAL REPORT TO CONGRESS: Military and Security Developments Involving the People s Republic of China 2015, p Dean P. Chen, US Taiwan Strait Policy, FirstForumPress, 2012, p

73 を指摘している 年 4 月の世論調査においても 89.3% の台湾人が自分自身を中国人ではなく台湾人とみなしており 68% が台湾を独立した主権国家と考えている 22 このような背景の中 2016 年 1 月 16 日に台湾総統選挙が実施される 23 現状では 民進党の蔡英文が中台関係の現状維持を明言しているように 24 仮に同党が政権をとったとしても 新政権が中国の武力行使を招くような台湾共和国建国宣言を発する可能性は低い しかし 台湾人の意識の変化と学生運動が結びついた場合 独立志向の新たな民衆運動が台湾で発生する可能性はある 民衆運動の一例としては 馬英九の親中政策に反対した学生達が 2014 年 3 月に起こした ひまわり運動 ( 太陽花學運 ) が挙げられる 25 井尻は 戒厳令時代の台湾を知らない苺世代と呼ばれる台湾若年層の特徴を説明しながら ひまわり運動が内在している対中運動としての側面を指摘している 26 実際に ひまわり運動の公式声明の一部には 台湾の民主主義を守り抜くこと そして台湾が中国に支配されることはないという強い決意が記されている 27 このような運動が 無制限の台湾独立への動きや台湾内の騒乱に至った場合 中国が武力行使に踏み切ることは十分に考えられる つまり 現在でも中国の台湾に対する武力行使の条件が整い 中国が実際に台湾に対して軍事的な攻撃を開始する可能性はあり得る 21 Robert A. Manning, Forget the South China Sea: Taiwan Could Be Asia's Next Big Security Nightmare, The National Interest, December 5, 2014, sias-next-big-11790, Accessed on June 22, New Taiwan Peace Foundation Taiwan Brain Trust, Taiwan Brain Trust Trend Survey, April, 2015, pdf, Accessed on June 22, 台北駐日経済文化代表処 総統 副総統選挙と立法院選挙の投票を 2016 年 1 月 16 日に同日実施 2015 年 3 月 18 日 &ctnode=1453&mp= 年 4 月 19 日アクセス 24 朝日新聞 DIGITAL 2015 年 4 月 10 日 25 ひまわり学生運動 太陽花學運 (the Sunflower Movement) com/himawariundo 2015 年 3 月 18 日アクセス. ひまわり運動の学生たちは議会を占拠し 馬が締結しようとしていた中国とのサービス貿易の協定差し戻しに + 関する要求を受け入れるよう求めた 26 井尻秀憲 中国 韓国 北朝鮮でこれから起こる本当のこと 育鵬社 2014 年 68 頁 27 ひまわり学生運動 太陽花學運 (the Sunflower Movement) 73

74 2 台湾防衛に対する米国の課題 本項では 米国の東アジア そして台湾周辺における安全保障戦略を説明した後 米国の台湾防衛意思が依然として曖昧であることを述べる そして 直接的な台湾防衛に関する米軍の能力が相対的に低下している恐れについて 米国が抱える軍事的課題に焦点を当てながら分析する (1) 米国のリバランス戦略と台湾 1823 年のモンロー (James Monroe) 宣言以降 米国の西半球防衛思想は徐々に発展し 現在でも米国安全保障の基本的考えの一つになっている 28 そして マッキンダー(Halford Mackinder) の理論 29 や スパイクマン (Nicholas Spykman) の前進防衛思想 30 に沿って 第 2 次世界大戦後の米国は 西半球防衛のための前方展開を維持してきたと言える これに関しては 近年でもフリードバーグ (Aaron Friedberg) が 東アジアやヨーロッパにおける敵対的な地域覇権国は米国の利益を害するという考えが米国にはあり それゆえ 未だ自由民主主義国家ではない中国が東アジアを席巻することは 米国にとって許容できない と述べている 31 この敵対的な地域覇権国の成立を阻止するという文脈において 現在の米国のアジア太平洋リバランス政策は 東アジアにおける中国の地域覇権確立を防ぐための戦略であると理解できる 次に リバランス戦略に基づいて米軍が兵力を振り向ける先のアジア太平洋の現状について 地域を 3 つに分類しながら米国の中国に対する抑止の状況について述べる 第 1 は日本 朝鮮半島及びその周辺であり この区域において米国は日本及び韓国の安全に対する条約上の義務を負っている 中国や北朝鮮が安定に対する主な脅威である同区域の米国の戦略が 28 The US Navy, Marine Corp and Coast Guard, A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower, March 本協力戦略の序論及び第 2 章に 西半球の位置づけを強調する部分が存在する 29 Halford J. Mackinder, The geographical pivot of history, The Geographical Journal, Vol. 23, No. 4, April 1904, p 仮に日本が中国を征服し ランドパワーであるロシアをも征服した場合は ランドパワーとシーパワーの両者が備わった一大対抗勢力が生まれ 自由世界の大きな脅威になるであろうという黄禍論が述べられている これは ロシアと良好な関係を保って海洋進出を図る現在の中国にも通じる部分があると考えられる 30 Nicholas J. Spykman; Helen R. Nicholl, The Geography of the Peace, HARCOURT, BRACE AND COMPANY, Aaron L. Friedberg, BEYOND AIR-SEA BATTLE, Routledge, 2014, p

75 日米安全保障条約及び米韓相互防衛条約に基づいていることに異論の余地はない そして プレゼンス強化のために米国は同地域の兵力を増強しており 32 現在のところ 米国の抑止力は その意思と能力に基づき十分に働いているものと考えられる 第 2 の地域として挙げられる南シナ海において 米国は 米軍のプレゼンスを再強化し 同盟国等と協力しながら中国に対する抑止力を向上させようとしている 冷戦終了後の 1991 年に 米軍はフィリピンのスービック海軍基地から撤退し そして 1992 年には同国クラーク空軍基地からも撤退した 33 米軍撤退により南シナ海における米国のプレゼンスが低下した後 1994 年秋に中国は南沙諸島のミスチーフ礁を占領し 34 南シナ海におけるプレゼンスを強めてきた フラベル (M. Taylor Fravel) は 他に優先して対処する脅威がなければ 中国が島嶼問題に対する強硬な態度を軟化させることがないと述べているが 35 その主張のとおり 中国に対する米国のプレゼンスが低下した南シナ海において 中国は強硬な姿勢を継続してきたものと考えられる 現在の米国は 南シナ海における抑止力を回復するために 中国に対抗する国々の不揃いな足並み 36 を揃えるよう努力し 又 米軍を派遣することにより 中国に対するプレゼンスの強化に努めているものと考えられる このように 米国は 日本及び朝鮮半島周辺におけるプレゼンスの強化 そして 南シナ海におけるプレゼンスの回復に努めている しかし 第 3 の地域として考えられる台湾周辺海域に対する方針については不明瞭であるように見える 米国は 台湾周辺海域において具体的に何を目標としているのか 年 4 月 27 日の 新たな日米防衛協力のための指針 において 旧空母ジョージ ワシントンの新型空母ロナルド レーガンへの交代 P-8 哨戒機 輸送揚陸艦グリーン ベイ及び米海兵隊 F-35Bの日本配備並びイージス艦の追加配備など 米海軍による打撃力を向上させるための取り組みが示されている 33 福田保 東南アジアにおける米国同盟 日米関係の今後の展開と日本の外交 2011 年 5 月 9 日 34 M. Taylor Fravel, STRONG BORDERS, SECURE NATION, PRINCETON UNIVERSITY PRESS, 2008, p Ibid, pp Michael Swaine, Averting a Deepening U.S.-China Rift Over the South China Sea, The National Interest, June 2, 2015, uth-china-sea-13019, Accessed on June 2,

76 (2) 台湾関係法の持つ曖昧性 1978 年に米国は 中華人民共和国の中国代表権を認め 1979 年 12 月に米華相互防衛条約を破棄した しかし その一方では 1979 年 4 月に台湾関係法を成立させ 米国が台湾人民の人権を保護することを定めた 台湾関係法第 2 条は そのための措置として防衛目的の武器を台湾に供与することを規定している さらに 必ずしも軍事力をもって台湾を防衛するとは読み取れないものの 台湾の安全 社会経済システム 台湾人民を害するような武力の行使又は他の強圧的な手段に対抗し得るために必要なアメリカ合衆国の能力を維持すること を規定している この台湾関係法の措置のうち 台湾への武器供与については 中国の反対 37 を考慮しながら可能な範囲で実施されている 2014 年 11 月 4 日に 米海軍作戦部長グリーナート (Jonathan Greenert) は 台湾に関して我々は約束に基づいた責任を負っている 我々はこの責務に誇りを持っている 台湾関係法である これは我々の約束だ 38 と述べ 台湾関係法に基づく米国の責務を強調した そして 2014 年 12 月 米国は台湾に対してオリヴァーハザードペリー級ミサイルフリゲート 4 隻の売却を決定している その一方で 第 3 次台湾海峡危機の際に見られたような米国の軍事力による中台武力衝突の抑止については 現状を概観する限り 当時と同様に実施できる可能性が低下している恐れがある なぜならば 後述のとおり 中国軍は台湾侵攻時に航空機やミサイル等による精密かつ大規模な奇襲攻撃を実施する可能性があり 39 又 中国軍の接近阻止 領域拒否 (Anti-Access Area-Denial: A2/AD) 能力 40 が強化されてきている中で 台湾周辺における米軍の戦力投射能力の低下が考えられるためである このことから かつて有効であった台湾と米国の中国に対する拒否的抑止力は低下している可能性がある グリーナートは米国の責務を強調しているが 前述した台湾関係法に明 37 China lodges protest after Obama approves Taiwan frigate sale, Reuters, December 19, 2014, -iduskbn0jx0nk , Accessed on May 16, Jonathan Greenert, Remarks at The Brookings Institution: "Charting the Navy's Future in a Changing Maritime Domain," November 4, 2014, s%20institution%20remarks.pdf, Accessed on February 14, US Office of the Secretary of Defense, ANNUAL REPORT TO CONGRESS: Military and Security Developments Involving the People s Republic of China 2015, pp Ibid, pp

77 記されている措置は武器の供与のみであり 米軍を派遣して台湾を防衛するという米国の義務は明確に規定されていない そのため 台湾防衛のための米軍派遣は米国の政治的判断に依るところが大きいと言える この米国の政治的な判断については 一般的に国際情勢と米国国内情勢の両方に基づき実施されると考えられるが 国際情勢の観点では台湾防衛が適当であっても 国内情勢としてはリスクの高い対中戦争に対して米国国民から強い賛意が得られるとは考えにくい 仮に米軍が台湾防衛の準備を実施していたとしても 軍を指揮する大統領が内政を考慮して台湾防衛を躊躇することはあり得る このことから 実態として現在の米国は 軍事力を大きく向上させた中国に対して 必ずしも米軍により台湾を直接防衛する強い意志を持たないのではないかとの疑問が生じる この米国の戦略的曖昧性に関連する疑問について 引き続き分析していく (3) 不明瞭な台湾防衛の意思 米国は 第 2 次世界大戦終了後から朝鮮戦争勃発まで台湾を重視してお らず 極東地域における米軍の防衛範囲に台湾を含んでいなかった 41 し かし 1950 年 6 月 27 日のトルーマン (Harry Truman) 宣言による台湾 海峡中立化 42 以降 米国は台湾との関係を強め 現在は前述のとおり台湾 関係法に基づく関係を継続している そのような歴史的背景がある一方で 米国の 2015 年の国家安全保障戦略 を見る限り 台湾に対する具体的な記述はない 43 そして 2015 年 3 月の 米海軍 海兵隊及び沿岸警備隊による協力戦略の中にも台湾を含む記述は 見られず 44 これら政府公刊資料の中に米国の明確な台湾戦略を確認する ことができない しかし カリフォルニア大学サンタバーバラ校のチェン (Dean P. Chen) の研究には 台湾に対する米国の国家方針が詳述されている チェンは 米国の台湾に対する方針を 台湾の民主主義を増進させるため及び中国に 対する台湾の立場を維持するために台湾に対する武器の供与を続けるこ と 並びに 台湾側から中国を挑発するような ( 独立に向かうような ) 行 41 呉春宜 日米安保体制と台湾の国家安全保障 頁 42 Harry S. Truman, Statement by the President on the Situation in Korea, June 27, 1950, Gerhard Peters and John T. Woolley, The American Presidency Project, Accessed on August 29, The United States of America, National Security Strategy, p The US Navy, Marine Corp and Coast Guard, A Cooperative Strategy for 21 st Century Seapower. 77

78 為を行わないよう台湾に働きかけること であるとしている 45 この方針の中にある 台湾の立場を維持する という部分に着目して 2014 年に米国の戦略予算評価センター (Center for Strategic and Budgetary Assessments: CSBA) が提言した台湾防衛の新戦略 46 を見ると 確かにその戦略は 米軍による台湾防衛ではなく台湾自身の防衛力によって 中国に対する台湾の立場を維持させるための軍事戦略であることがわかる このことから 米国の台湾に対する安全保障戦略の一つは 台湾に現状維持のための拒否的抑止力を保持させることであると考えられる それでは 台湾自身による抑止が破たんした場合 米国の軍事力使用による直接的な台湾防衛という安全保障戦略は存在するのであろうか これに関しては 元米国防省中国担当官のボスコ (Joseph Bosco) が 米国は台湾に対する戦略的曖昧性を変更し 台湾防衛の意思をはっきり示さなければならない と主張しているように 47 未だ米国の明確な台湾防衛意思は示されていない 又 ホワイト (Hugh White) が述べるように 台湾には米国が武力で防衛するような価値はないとする意見も存在する 48 さらに ジョージ ワシントン大学のグレイサー (Charles Glaser) は 東シナ海と南シナ海の安定及び将来にわたる米国プレゼンスの維持と引き換えに台湾の防衛を放棄するべきであるとまで主張している 49 これらの研究者の主張からは 米国が軍事力によって台湾を防衛する強い意志を持っているということが読み取れず 台湾による対中国抑止が破たんした場合の米国の方針は依然として不明確である 45 Dean P. Chen, US Taiwan Strait Policy, p Iskander Rehman; Jim Thomas; John Stillion, Hard ROC 2.0: Taiwan and Deterrence Through Protraction, Center for Strategic and Budgetary Assessments, December 21, 2014, -1?e= / , Accessed on February 10, この新戦略は 台湾が進めている非対称戦略 (Hard ROC) が不十分であること そして 台湾は 独力で整備できる装備等によって中国に持久戦を予期させる拒否的抑止力を獲得する必要があることを主張している 47 Joseph A. Bosco, Taiwan and Strategic Security, The Diplomat, May 15, 2015, int=yes, Accessed on May 27, Hugh White, The China Choice, Oxford University Press, 2012, pp Charles Glaser, Time for a U.S.-China Grand Bargain, Policy Brief, Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, July 2015, Accessed on August 4,

79 (4) 台湾の戦略的価値と米国の意図現在の台湾は 米国にとって自国に対する危険を冒してまで防衛するほどの戦略的価値を有するであろうか ここでは 台湾が現状のままである場合と 万が一 台湾が再統一された場合に分けて台湾の軍事戦略的価値を概観し その後 それらの戦略的価値が米国の意図に及ぼす影響を分析する 台湾が現状のまま中国に対する地位を維持している場合 米国は台湾を通じて中国に対する拒否的抑止力を高められるものと考えられる プロジェクト 2049 研究所のストークス (Mark Stokes) とシャオ (Russell Hsiao) は 中国の A2/AD 環境内に存在する台湾が得る戦術情報が 米軍の対中国作戦において果たす役割の重要性を主張している 50 又 カプラン (Robert Kaplan) も 中国沿岸に浮かぶ不沈空母である台湾を経由して 米国がその力を投射できる地理的重要性を指摘している 51 次に 仮に台湾が再統一された場合 中国海軍の太平洋深海部へのアクセスが容易になり 結果として 中国に対する米国の拒否的抑止力が低下すると考えられる この点に関してボスコは 東シナ海沿岸の海軍基地から琉球諸島付近まで露頂航行している中国潜水艦が 台湾を手に入れた場合は浅海域を経由することなく容易に深海にたどり着くことができるようになると指摘している 52 確かに 北緯 24 度 30 分以南の台湾東岸では 台湾の基線から東に 12NM も進まないうちに 1000m 等深線 場所によっては 2000m 等深線を越える 中国海軍の各種潜水艦が台湾東岸の港を出港後 領海内で深海に潜航した場合 それらの潜水艦を探知し 存在圏を局限することは困難になる その結果 中国の潜水艦に対する米軍の脆弱性が増し 米国の拒否的抑止力 53 は低下する 又 核ミサイル搭載型の中国海軍戦略原子力潜水艦が台湾から直接太平洋に入り作戦行動できる場合については 核による第 2 撃能力の生存性 すなわち中国の核抑止力が向上することも考えられる さらに 仮に台湾が再統一された場合のもう一つの軍事的影響は 対台湾用であった中国の軍事資源が改めて他国に振り分けられる可能性である 50 Mark Stokes; Russell Hsiao, Why U.S. Military Needs Taiwan, The Diplomat, April 13, 2012, Accessed on May 29, Robert D. Kaplan, The Geography of Chinese Power, Foreign Affairs, Vol. 89, No. 3, May/June 2010, pp Joseph A. Bosco, Taiwan and Strategic Security 53 Lawrence Freedman, Deterrence, Polity Press, 2004, pp

80 これにより中国の A2/AD 能力は更に向上し 米国の拒否的抑止力が相対的に低下すると考えられる 例えば 米国と覇権争いを継続している中国が 対台湾用の短距離弾道ミサイルやその他の台湾侵攻用の装備を台湾再統一後に不要なものとして破棄するであろうか 台湾再統一後に残存する兵器や人員 それまで対台湾用に配分されてきた資源が 東アジアの米軍部隊に対して再配分されることは十分に考えられる しかしながら このような台湾の軍事戦略的価値は 米国にとって中国との全面的な軍事衝突を覚悟してまで守るほどの非代替的なものではなく 米国の台湾防衛意思への影響は限定的である可能性が高い 例えば 台湾が現在のままである場合の価値については 周辺の他の同盟国に存在する基地によって代替する選択肢が考えられる 仮に台湾が中国に再統一された場合の問題についても ピルズベリー (Michael Pillsbury) が主張するような中国を包囲する形での同盟 54 を強化することにより対応できるものと考えられる つまり 台湾の軍事戦略的価値が米国の台湾防衛に対する意思に及ぼす影響は 必ずしも決定的なものであるとは言えない その他の台湾の価値として 米国の台湾防衛意思が 中国の影響力強化を懸念する東アジアの各国を安心させることにより 地域の安定材料になっていることが考えられる 例えば 米国が明確に台湾を売り払うべきであるというグレイサーの主張 55 に従った場合 次はどの国が見捨てられるのかということに対する東アジア諸国の不安の高まりや 同地域での軍拡競争の激化といった懸念を生じる それゆえ 米国による台湾防衛放棄の明言は 東アジアの不安定化につながると言える その一方で ホワイトは米国大都市に対する中国からの大規模な攻撃の危険を冒してまで台湾を防衛するのかということを指摘している 56 このホワイトの論は理解できるものであり 米国としては 可能な限り中国との全面的軍事衝突を避けたいとも考えられる つまり 地域安定を考えれば台湾防衛を放棄するわけにはいかず なおかつ 米国国土を危険にさらす可能性がある中国との対決はなるべく避けたいという 相反する 2 つの選択肢が存在している 強いて言えば 米国は この両方の選択肢の間に存在する方針を執る可能性が高いことが考えられるものの 断言するまでには至らない すなわち 台湾の戦略的価値からは 米国の台湾防衛に対する意思を推し量ることはできず 米国の意思は不明瞭なままである 54 Michael Pillsbury, The Hundred-Year Marathon, Henry Holt, p Charles Glaser, Time for a U.S.-China Grand Bargain 56 Hugh White, The China Choice, Oxford University Press, 2012, p

81 (5) 台湾防衛に対する軍事的課題米軍による台湾防衛の現実性を低下させている理由の一つは 台湾防衛時に米国が直面する軍事的課題 つまり米軍の相対的な能力の低下である ここではそれらの課題を 軍事戦略 作戦 戦術の 3 つのレベルから述べる 第 1 に 軍事戦略レベルの課題は 中国との核戦争に至る危険性の存在であり そのため 米国が全面的な台湾防衛のための軍事作戦を実施できないと考えられることである 中国は 094 型弾道ミサイル原子力潜水艦 ( 晋級潜水艦 )3 隻を運用しているが 2020 年までにはこれが 8 隻運用体制になると見積もられている 57 中国にとって 西太平洋から米国に到達する射程 7,400km 58 の CSS-NX-14 (JL-2) 弾道ミサイルを持つ晋級潜水艦は 米国に対する核抑止の重要な一手段である そして 同形艦 3 隻の運用は 任務 訓練 修理というサイクルであっても常時 1 隻が洋上パトロールについていることを意味しており すでに中国が米国又はその他の国からの核攻撃に対して生存性の高い第 2 撃能力を保持していることを意味している 又 中国は 2015 年の国防白書に 戦略的抑止力を維持し 核反撃を実施する と記載しており 59 核攻撃を受けた場合に核による報復を実施する意思も明確にしている つまり中国は核抑止の能力も意思も備えている ジャービス (Robert Jervis) は 核兵器のみにより平和を保つことはできないが 核兵器が核保有国間の全面戦争を抑止していることを説明している 60 このことから 仮に台湾の中国に対する抑止が破たんし 米国が台湾を防衛しようと試みた場合においても 米国は 全面戦争につながるような軍事作戦を実施することができないものと言える そのため 米国が対中軍事作戦を行う場合 その作戦は中国が明確に制限戦争であると認識できるような枠内 すなわち 限定的な範囲での実施を強いられることが考えられる そのような作戦では ベトナム戦争や朝鮮戦争における 57 HIS Jane s 360, US upgrades assessment of China's Type 094 SSBN fleet, April 19, 2015, ssbn-fleet, Accessed on Augsut 29, US Office of the Secretary of Defense, ANNUAL REPORT TO CONGRESS Military and Security Developments Involving the People s Republic of China 2015, p The State Council Information Office of the People s Republic of China, China s Military Strategy. 60 Robert Jervis, The Utility of Nuclear Deterrence, THE USE OF FORCE, ROWMAN & LITTLEFIELD PUBLISHERS,

82 米軍のように作戦実施時の制約が厳しくなることが予想され 必ずしも中国軍の台湾上陸を阻止できるとは断言できない 第 2 に 作戦レベルの課題は 中国の A2/AD 能力強化により台湾西側の優勢確保が難しくなっていることである 1991 年の湾岸戦争の結果に強い衝撃を受けた中国は 1999 年以降 61 非対称な戦力構築に重点を置いて軍事力を強化してきた そして 現在では A2/AD 能力の構築に力を注いでいる この A2/AD 能力は 電子戦その他情報戦 サイバー戦 長距離精密攻撃 ( 弾道ミサイル 巡航ミサイル ) 弾道ミサイル防衛 水上 水中戦 宇宙 対宇宙戦 統合防空という広範な分野に及び 対台湾作戦時の第 3 者の介入を抑止 又は排除するためのものと考えられている 62 例えば 地理的な面に注目すると 中国軍は 3 層からなる防衛エリアを設定している 63 第 1 防衛層である中国本土から 540~1000NM の範囲は 対艦弾道弾と潜水艦によって防衛されるエリアであり 日本周辺の豊後水道から小笠原諸島の間の海域が該当している そして 第 2 防衛層の 270~ 540NM の範囲は 潜水艦と航空機によって防衛するようになっているが 九州及び南西諸島のほぼ全域がこのエリア内に存在している 最後の第 3 防衛層は 中国本土から 270NM までの水上艦 航空機 潜水艦等により防衛するエリアであり 台湾及び南西諸島西部が含まれる このように中国軍は A2/AD 能力を向上させているものの その一方では 2014 年に井尻が 米空母が到着するまで台湾が中国に負けなければ台湾防衛は可能であると述べている 64 ここで 井尻は米空母がどのような軍事作戦を遂行できれば台湾を防衛できるのかを明確に述べていないので 米空母が中国の侵攻から台湾を防衛できる可能性について 軍事的観点から分析してみる 米国が中国の侵攻から台湾を防衛するためには 中国軍の台湾上陸を阻止できるよう 少なくとも台湾西側の海上航空優勢を確保する必要が考えられる 井尻の言う米空母到着地が 空母艦載機によるストライクパッケージ (Strike Package) によって台湾西側の中国軍を攻撃できる海域を指 61 Qiao Liang; Wang Xiangsui, Unrestricted Waefare, PLA Literature and Arts Publishing House, 1999, pp US Office of the Secretary of Defense, ANNUAL REPORT TO CONGRESS: Military and Security Developments Involving the People s Republic of China 2015, pp Office of Naval Intelligence, The PLA Navy - New Capabilities and Missions for the 21st Century -, 2015, p. 6, Accessed on April 14, 井尻秀憲 中国 韓国 北朝鮮 77 頁 82

83 している場合 FA-18E/F 65 を主力とする現在の米空母艦載機は SA-N-20 艦対空ミサイルや S-400 地対空ミサイル 66 などの対空ミサイルと迎撃戦闘機から成る防空網を突破しなければならない これは 早期警戒機等のレーダーに遠方から探知されやすい FA-18 のような非ステルス機にとって難しい作戦になることが考えられる 又 米中の戦闘機を比較した場合 代表的な米 F-18E/F 戦闘攻撃機と中国 J-11 戦闘機 67 の戦闘半径には大きな差がないことから 米軍が台湾西側の海上航空優勢を確保するための作戦を実施する場合 戦闘機に護衛された中国の各種爆撃機の対艦ミサイルによる米空母への攻撃の恐れも考えられる そして 攻撃は航空機だけではなく 前述したように水上艦や潜水艦 サイバー 宇宙空間も使用して実施されることが予想される 例えば 宇宙空間を経由した攻撃としては 中国の DF-21D 対艦弾道ミサイルが存在する この弾道ミサイルの最大の効果は 米空母がその射程 68 より内側に入れなくなることである これにより 米空母は中国沿岸から少なくとも 810NM 以遠で行動しなくてはならず 単純に考えても ストライクパッケージを目標に対して迂回飛行させてから攻撃するような欺まんが不可能になる そして 中国が米空母の位置を把握している場合 概ね直線的に飛行せざるを得ないストライクパッケージは 自ずとその概略侵入経路が中国に予測されることになる これは中国が その予想飛行経路に兵力を集中して迎撃態勢を強化できることにつながり 米空母艦載機による作戦が一層困難になることを意味する このような条件下において 軍事戦略レベルの課題として挙げたエスカレーションへの恐れも抱きつつ ストライクパッケージによる各種攻撃を適時適切に計画 調整 実施することは 65 The United States Navy, United States Navy Fact File: F/A-18 Hornet strike fighter, May 26, 2009, =1200&ct=1, Accessed on August 29, 戦闘行動半径は 1,275 NM (2,346 km) とされている 66 US Office of the Secretary of Defense, ANNUAL REPORT TO CONGRESS: Military and Security Developments Involving the People s Republic of China 2015, p GlobalSecurity, J-11 [Su-27 FLANKER], February 5, 2015, Assesssd on August 29, 2015; Federations of American Scientists, J-11 [Su-27 FLANKER], March 29, 2000, Accessed on August 29, いずれの資料にも戦闘行動半径は 2,000km とされている 68 Office of Naval Intelligence, The PLA Navy, p. 21. 射程 810NM 以上とされている 83

84 難しい このことから 米空母によって台湾西側の海上航空優勢を確保するような作戦については 必ずしも成功裏に実施できるとは言い切れず 中国軍が台湾に上陸できる可能性は高いと言える 第 3 に 作戦レベルから戦術レベルにかけての課題としては 米国の軍事行動開始に対する時間的な要素が挙げられる 具体的に言えば 米軍が台湾防衛を企図した場合に 台湾への中国軍上陸を阻止できるような迅速さで展開できる可能性が低いことである ホワイティング ( Allen S. Whiting) は 中国が武力行使における主導権を重視しており そのため 中国は先制攻撃をする可能性があることを説明している 69 具体的には 1100 基以上の短距離弾道ミサイル 70 航空機 巡航ミサイル サイバー攻撃 特殊部隊や内通者の破壊工作などによる先制奇襲攻撃が考えられるが それに引き続いて台湾上陸作戦が実施される場合 その上陸作戦を阻止できる速さで米空母部隊が対応できるのかという 距離の遠さに起因する問題 (Tyranny of Distance) が存在する 実態としては ホルムズ (James Holmes) が 米国内の煩雑な手続きによって米軍の早期台湾到着は見込めないと主張しているように 71 中国が秘密裏に武力行使の準備を進めて台湾を奇襲した場合 中国軍の上陸阻止に間に合うような速さでの米空母の来援は望めないであろう 仮に台湾に上陸した中国軍を排除する場合 米軍は所要の地上兵力を台湾に投入する必要性がある この地上兵力投入は米軍にさらなる準備を強要する そして 米国の準備時間に比例して 中国軍の迎撃態勢が強化されることにもつながる その結果として 米軍による作戦実施が一層難しくなることが予想される これまでの分析の結果 米国の台湾防衛に対する意図は不明確であるものの 一方では 中国の軍事力強化によって米国の台湾防衛能力が相対的に低下している可能性があると言える この米国の局地的な能力低下に応じて台湾はその不足分を自身の防衛力によって補完する必要があるが 前述のとおり 台湾と中国の軍事格差は広がっており 台湾がその不足分を満たすことができるとは言い切れない つまり 米国の存在を考慮した場合であったとしても 必ずしも台湾周辺海域の安定が継続するとは断言できない状況になっているのである 69 Allen S. Whiting, China s Use of Force, , and Taiwan, International Security, Vol. 26, No. 2, Fall 2001, p Iskander Rehman, Hard ROC 2.0, p James R. Holmes, 4 Ways Taiwan Can Survive, Real Clear Defense, June 20, 2015, survive_ html, Accessed on June 21,

85 3 日本と台湾周辺海域 前項までの分析のとおり 米国が軍事力によって台湾を防衛できる可能性は低下しており 呉が説明した 米国の軍事力に基づいた日米の介入の曖昧性によって中台の武力衝突を抑止する戦略 は 現在の米中台の相対的軍事力の変化に対応できていない可能性がある この情勢の変化が日本に示唆する点を考えるために 本項では台湾に対する日本の国家方針 日台実務関係 そして日本の海洋利権における台湾周辺海域の意義を整理する (1) 台湾周辺海域に対する日本の立場 1895 年から 1945 年まで台湾は日本の領土であったが サンフランシスコ平和条約締結によって 日本は台湾に関するすべての権利を公式に放棄した そして 日本は 1952 年に台湾との間で日華平和条約を締結し 公式な外交関係を設立した その後 1972 年 9 月 田中角栄は周恩来と共同で中国との国交正常化を発表し 台湾との公式関係を放棄した しかし 台湾との非政府間の実務関係は維持し 日本の国内法の範囲で台湾に対する支援と協力をすることとして現在に至っている 72 外務省資料によると 現在の日本は 台湾の法的地位に関して独自の認定を行う立場にはなく 台湾独立を支持せず 台湾を巡る問題が両岸当事者間の直接対話により平和的に解決されることを期待していることとされている 73 簡潔に言えば 日本は中台対立である台湾海峡問題に触れないということである しかし 台湾海峡問題には触れないとしているものの 台湾領域の外側に広がる台湾周辺海域は 日本にとって重要なグローバル コモンズであるという事実も存在する グローバル コモンズである海洋に対する日本の立場については 2015 年 4 月に安倍晋三首相が 太平洋からインド洋にかけての広い海を自由で法の支配が貫徹する平和の海にしなければならないと述べたように 74 日本は航海の自由を強く支持している 台湾周辺 72 外務省中国 モンゴル第 1 課 第 2 課 最近の日台関係と台湾情勢 2014 年 4 月 年 3 月 18 日アクセス 73 Ibid. 74 外務省 米国連邦議会上下両院合同会議における安倍総理大臣演説 2015 年 4 月 30 日 年 8 85

86 海域は この太平洋からインド洋にかけての海洋の一部であり それゆえ 日本にとっても海洋利用の自由の観点から重視しなければならない海域と 考えることができる (2) 緊密な日台実務交流ここでは 安定した台湾周辺海域の自由な利用が日本にもたらす利益について 日台関係を例に挙げて説明する 全般的な日本と台湾の関係は良好であり 2013 年の世論調査によると 43% の台湾人が日本をもっとも好きな国に挙げており 同率第 2 位の中国 米国及びシンガポール ( 各 7%) を大きく引き離している 75 又 2011 年の世論調査では 91.2% の日本人が日台関係を良好であると考え 84.2% が台湾を信頼している 76 自由に利用できる海洋を挟んだ日台間の経済関係は良好であり 台湾は日本にとって 5 番目に大きな貿易相手である一方で 日本は台湾にとって第 2 位の貿易相手でもある 77 最近では日本の京浜急行や西武鉄道と台湾鉄路管理局との事業提携も進んでおり 相互の観光客増加も期待されている 78 台湾は日本の尖閣諸島に対する領有権を主張しているが 中国とは異なり日本との関係を損なうほどの軋轢を生んではいない 台湾の馬政権は尖閣諸島の領有権主張に関して中国と共同しないことを決定し 主権は分割できなくとも資源は分割できるとして 尖閣問題の棚上げや平和的な交渉及び資源活用における相互協力を主張した 79 その後 日本と台湾が尖閣諸島周辺海域を含む漁業協定に合意し 共同の漁業ルール策定にまで至ったように 80 日台間の領土を巡る意見の相違は 日台間の経済交流の妨げ 月 28 日アクセス 75 交流協会 第四回台湾における対日世論調査 (2012 年度 ) 2013 年 6 月 28 日 B251?OpenDocument 2015 年 8 月 29 日アクセス 76 台北駐日経済文化代表処 台湾に関する意識調査 (2011 年 6 月 1 日 ) 2011 年 6 月 1 日 年 8 月 29 日アクセス 77 外務省中国 モンゴル第 1 課 第 2 課 最近の日台関係と台湾情勢 78 大坂直樹 台湾鉄道との提携が こんなにも相次ぐ理由 東洋経済 ONLINE 2015 年 3 月 23 日 年 6 月 1 日アクセス 79 小笠原欣幸 馬英九の博士論文から読み解く日台漁業交渉 東洋文化 年 頁 80 外務省 最近の日台関係と台湾情勢 86

87 にはなっていない このように日本は 台湾周辺海域の自由な利用を通じ た台湾との実務交流の継続によって経済的な利益を享受している (3) 海洋安全保障から見た台湾周辺海域台湾周辺海域の自由の確保が日本にとって重要であることは述べたが これはまだ漠然とした概念である そのため ここでは海洋史研究を専門とするペリー (John Perry) の分類に基づき 81 闘争の場 資源 そして交通路としての観点から 日本の海洋安全保障における台湾周辺海域の意義を考察する ア闘争の場としての台湾周辺海域武居 82 は 日本周辺海域の防衛及び東アジアの平和と安定にとって TGT 三角海域が鍵となること さらには日米共同作戦においても同海域が洋上橋頭保のような重要性を持っていることを指摘している 83 しかし 武居の主張当時より安全保障環境は複雑化しており 近年の軍事活動はグローバル コモンズ 84 への広がりを見せている この広がりが示唆する一面としては 平時の低烈度闘争から有事の高烈度闘争までの各段階の継ぎ目が薄くなってきていることが考えられる そのような情勢の中 現在の台湾周辺海域は TGT 三角海域の一角であるというだけではなく A2/AD 能力の強化を背景として他国のグローバル コモンズの利用を制限しようとしている中国の影響を平時から受けやすい地域になっている この文脈において 影響力を強める中国に対抗して台湾周辺におけるグローバル コモンズの自由な利用を確保するため 日本は米国と共に平素から取り組む必要性が増してきていると言える イ資源としての台湾周辺海域 日中台が接する東シナ海は豊かな漁場や海底資源を有することから 関 81 John Curtis Perry, Oceanic Revolution and Pacific Asia, The fletcher forum of world affairs, Vol. 35, No. 2, summer 2011, p 武居 海洋新時代における海上自衛隊 頁本論文において 武居は海上自衛隊の目標を 日本周辺海域の防衛 海洋利用の自由の確保 及び より安定した安全保障環境構築への寄与 としており その達成のための関与戦略と対処戦略という概念を定義している 関与戦略は 日本に有利な環境を構築するための方針であり 対処戦略は有事において実力をもって脅威を排除し その被害を最小化するための方針である 83 同上 頁 84 高田哲也 南シナ海から東シナ海におけるグローバル コモンズ 海幹校戦略 研究 年 12 月 2-25 頁 87

88 係国等による協議を通じて資源を安定的に利用できることは 日本の利益につながる 資源を巡る同海域の現状として 台湾は 平和的な領土交渉及び海洋資源活用における日台相互協力を主張している 85 又 日中間の資源利用についても 2008 年の 戦略的互恵関係 の包括的推進に関する日中共同声明 86 にみられるように 日中ハイレベル経済対話を戦略的かつ実効的に活用し 共に努力して 東シナ海を平和 協力 友好の海とする方針が存在している このような日中台間における交渉の継続は 台湾周辺海域が安定しているという前提の上に成り立っているものと考えられる そのため 日本の資源利用にとって 今後とも台湾周辺海域の安定は重要であると言える ウ交通路としての台湾周辺海域アデン湾航路とペルシャ湾航路を通る 1 日約 15 隻の日本関係船舶 87 の多くが台湾南端に接するバシー海峡を経由していることから 交通路の問題としてまず議題に上るのは 中台間の武力衝突に伴う船舶の迂回による費用増加である しかし 海洋政策研究財団の秋元一峰の研究によると 南シナ海を迂回してフィリピン東方を通る場合の日本向け超大型タンカー傭船料の総額は 当初上昇した後に下がり 最終的な国民負担はそれほど大きくならない 88 つまり 台湾周辺の海上交通路が使用できなくなった場合であっても 代替輸送路の使用により 日本への悪影響は限定的な範囲にとどまるものと考えられる それよりも深刻な問題は 中国と台湾が交戦している場合 双方との交易ができなくなることである 89 台湾が日本の重要な貿易相手であることは述べたが 中国は日本にとって最大の貿易相手国であり 日本の対中直 85 外務省 最近の日台関係と台湾情勢 86 外務省 戦略的互恵関係 の包括的推進に関する日中共同声明 2008 年 5 月 7 日 年 8 月 29 日アクセス 87 森雅人 海賊行為への対処並びに国際テロリズムの防止及び我が国の協力支援活動等に関する特別委員会議事録第 2 号 衆議院 平成 24 年 6 月 18 日 88 秋元一峰 南シナ海の航行が脅かされる事態における経済的損失 海洋情報季報 年 122 頁. 89 例えば 台湾と中国が交戦している場合 中台向けの貨物の流れは 両軍の臨検を受け 停滞する可能性がある 又 日本は中台対立の平和的解決を望んでいることから 仮に中国が一方的に台湾侵攻を開始した場合 日本が台湾を支持せずに中国との経済関係を優先するとは考えにくい さらに 台湾関係法に基づいて米国が台湾を支援する中 日本も米国と協調して中国に対して経済制裁を課す可能性も十分にある 88

89 接投資額は各国の中で第 2 位 進出企業数は第 1 位である 90 中国と台湾を合わせると日本の貿易総額の 24.3% の割合を占めており これは 13.1% の割合を占める米国の 2 倍に近い 91 このような交易状況を考えると 中台との貿易に制限を受けることが 日本経済にとって深刻な問題であることがわかる さらに 中台軍事衝突時の海上交通の制限は 中国による機雷の使用によって 中台交戦中のみではなく戦闘終了後も継続するであろう 米海軍大学のエリクソン (Andrew Erickson) ゴールドシュタイン (Lyle J. Goldstein) 及びマレイ (William S. Murray) は 中国が 対台湾作戦開始後の 1 週間弱で 5000~7000 個の機雷を敷設し 続いて 7000 個の機雷を追加敷設して台湾を封鎖すると述べている 92 第 1 次湾岸戦争後の機雷処理に各国の海軍が多大な時間を費やしたことは記憶に新しいが 台湾周辺において多量の機雷が敷設された場合においても その処理には時間がかかるであろう その間 台湾及び台湾周辺を経由した中国と日本との交易には支障が出ることになる つまり 日本にとって 安定した中台関係を通じて得られる台湾周辺海域の自由な利用を損なうことは死活的問題となる おわりに 中台間の現状からは 将来的な中国による台湾侵攻の可能性を否定できない 加えて 中国の台湾侵攻に対する抑止において重要な枠割を果たしてきた米国は 現在も直接的に台湾を防衛する意図を明確にしておらず 又 台湾周辺における米国の相対的軍事力が低下してきている恐れがある つまり 米軍の中国軍に対する相対的戦力の低下部分を台湾自身が補い続けない限り かつて中国の台湾侵攻に対する抑止力として機能していた米国の戦略的曖昧性が将来的に有効ではなくなる可能性が生じている そして 今後も台湾が十分な防衛力を維持できるかどうかは不明であり 現在 90 外務省 日中経済関係 中国経済 2014 年 1 月 22 日 page3_ html 2015 年 8 月 29 日アクセス 91 ASEAN 日本政府代表部 ASEAN の現状と日 ASEAN 関係 2014 年 10 月 年 8 月 29 日アクセス 92 Andrew S. Erickson, Lyle J. Goldstein, and William S. Murray, Chinese Mine Warfare: A PLA Navy Assassin s Mace Capability, China Maritime Studies Institute US NAVAL WAR COLLEGE, 2009, p

90 の台湾周辺海域の海洋安全保障は不安定な状況にある さらには 仮に中台間で武力紛争が発生した場合 本論で述べたように日本は経済的な損害を被ることが予想される その一方では 日本は米国のような台湾関係法を持たず 又 台湾問題には関与しないこととしている そのため 当然ながら海上自衛隊も 例えば台湾の抑止力向上に向けた取り組みなどといった 直接的な台湾への関与を実施できるわけではない しかし グローバル コモンズである台湾周辺の海洋の自由な利用は 日本の繁栄に極めて重要であるという事実も存在している このように複雑かつ不安定な情勢にあって 日本は 台湾周辺における海洋利用の自由の確保について これから国内の議論を深めていく必要がある 又 その議論の対象には 本論で述べた伝統的安全保障分野だけではなく 主として平時の取り組みとなる非伝統的安全保障分野も含める必要がある なぜならば 平時から有事に至る各段階の継ぎ目が薄くなっている中で そのいずれか一方だけではなく 両方を包括的に考える重要性が増してきていると考えられるためである そして 海洋安全保障の最前線を担う海上自衛隊は 本稿で分析したような米中台間の直接的な軍事対立だけではなく ノコモ (Non-Combat Military Operation: NCMO) 93 や国際的な犯罪への対処などの非伝統的安全保障分野についても広く視野に収めた上で 台湾周辺のグローバル コモンズにおける情勢の変化を観察し 将来的に予測し得る様々な問題や協力の可能性を考えることができるよう 今後とも同海域に関心を持ち続けなければならない 93 Takuya Shimodaira, The japan maritime self-defense force in the age of multilateral cooperation: Nontraditional security, U.S. Naval War College Review, Vol. 67, No. 2, spring

91 日本のレアアース政策と WTO 提訴 - 中国の輸出規制問題に対する意思決定の変遷 - 塚越康記 はじめに 世界有数の産業基盤を有する一方で石油及びレアアースをはじめとする資源を国内で賄うことのできない日本にとって 資源外交 は宿命的な響きを持つ 1 また 石油及びレアアースは戦略物資であると同時に 通常の貿易によって取引される資源でもある 特に レアアースは近年の工業製品にとってその製造に不可欠 かつ ハイテク産業分野での利用は多岐にわたることから ハイテク産業のビタミン と呼ばれ 現代日本社会にとって欠かすことのできない資源であり 日本の生命線ともいわれている 2 しかし 2010 年 9 月に発生した尖閣諸島沖の中国漁船衝突事件において 中国が対抗措置としてレアアースの対日輸出制限を行ったことで衆目を集めた 3 また 同年その価格が驚異的な急騰を記録し 日本が世界に誇るハイテク技術に必要不可欠なレアアースの供給を中国に極端に依存している問題が日本に大きな衝撃を与えることとなった 4 なお 中国は 1992 年 中国の実質的指導者であった鄧小平が南巡講話において 中東に石油があるように 中国にはレアアースが我が国に必ずや優位性をもたらすだろう と発言 その後中国政府はレアアースの輸出 1 宮城大蔵 戦後史の中の資源外交 アジ研ワールド トレンド No 年 3 月 28 頁 2 加藤泰浩 太平洋のレアアース泥が日本を救う PHP 研究所 2012 年 36 頁 なお 加藤氏は東京大学大学院工学系研究科エネルギー資源フロンティアセンター教授であり 2011 年 7 月 ネイチャー ジオサイエンス誌 にて 太平洋の海底にレアアースを含む大鉱床があることを発表して大きな反響を呼んだ 3 Keith Bradsher, Amid Tension, China Blocks Vital Exports to Japan( 中国政府が日本向け重要な産業鉱物の輸出停止で緊張 ), New York Times, 22 September 2010, < 2010/09/23/business/global/23rare.html?pagewanted=all&_r=0> accessed January 2, 谷口能敬 レアアース, 中国の戦略と日本の対応 自動車技術 2013 年 11 月 75 頁 < 年 10 月 9 日アクセス 91

92 規制を強化 特に 2000 年以降における輸出規制は著しく強化された 5 こ のような状況において 日本は中国を意識したレアアース資源確保に向け た対応を行っているものの 後手に回っているとの指摘もある 6 天然資源に乏しい日本にとって その安定確保のための調達基盤は脆弱 であり 調達先の多様化を追求するものの 日本の資源外交は主要供給国 側の事情に受け身にならざるを得ないといっても過言ではない 7 しかし 2000 年以降における中国のレアアース等輸出規制に対しては 日本政府は 中国政府との 2 国間交渉を優先する対応を継続しつつも 2012 年 3 月 米国及び EU とともに中国に対し WTO 協定に基づく協議を要請した こ の協議要請は 日本各種報道機関が WTO 提訴として報道 日本が初めて 中国を WTO 提訴した案件 8 であり 2014 年 8 月に勝訴するに至った 本稿では WTO の紛争解決手続に付託した案件において 最初の手 続である相手国へ協議を要請した段階をもって WTO 提訴 と定義する そして 日本政府がどのようにして初めて中国を WTO 提訴することに踏 み切れたのか それは 日中間の 2 国間交渉による解決を試みる外交を 展開したものの 実態はなかなか改善されなかった しかし 日本が参加 しなかった 2009 年 6 月に米国 EU 及びメキシコが WTO 提訴した中国の 原材料輸出規制の案件 9 が 2012 年 1 月末に上級審で最終的に勝訴 中国 の WTO 違反が確定した事実が 中国のレアアース輸出規制に対する日本 政府の対応を WTO 提訴へと踏み切らせる重要な要因となったのではない か との仮説を立て 日本政府の意思決定過程について分析を試みるもの である 本稿では 日本政府の意思決定過程の分析が中心となるが WTO による紛争解決事例 従来からの日本政府の資源外交等の政策効果の確認 も重要である これらは 日本政府の中国に対する通商政策 そして日本 政府の意思決定に影響を及ぼしているからである そこで 本稿はレアア ースに関する研究の意義を確認 レアアースの中国一極集中と日本への安 定供給を阻害している問題について導出し WTO による紛争解決事例及 び日本政府のレアアース政策効果を踏まえ 日本政府が WTO 提訴に踏み 5 福田一徳 日本と中国のレアアース政策 木鐸社 2013 年 45 頁 6 三田廣行 資源消費大国中国とその資源外交 - 資源小国日本にとって持つ意味 - レファレンス 2008 年 7 月 22 頁 7 秋元諭宏 日本のエネルギー戦略と資源外交のあり方 技術革新と国際秩序の変化 : 非在来型資源開発による地政学的変化 - 日本のエネルギー戦略と資源外交を考える - 日本国際問題研究所 2013 年 3 月 137 頁 8 福田 日本と中国のレアアース政策 100 頁 9 提訴の対象品目はボーキサイト コークス 蛍石 マグネシウム マンガン シリコンカーバイド シリコンメタル 黄リン 亜鉛の 9 品目 92

93 切れたことについて検証を試みる 1 研究の意義 レアアース問題に関する著書や研究における多くの焦点は 日本政府の政策 安定供給確保に関する課題 チャイナ プラス ワン等のリスク回避等 今後の取り組むべき方向性に着目したものが多い 10 一方で中国のレアアース輸出規制について 日本政府が初めて中国を WTO 提訴するに至る意思決定に焦点をあてた研究は確認できていない これは 中国によるレアアース等輸出規制の WTO 提訴は 2014 年 8 月に中国の敗訴が最終的に確定されており 近年の事案であるということもある 21 世紀は新興国の台頭により 石油を始めとする天然エネルギー等の大幅な需要増加により資源逼迫が懸念されている 天然資源に乏しい日本にとって 資源保有国による資源ナショナリズムの高まりは 経済問題のみならず 政治及び外交問題へと発展する高い蓋然性がある 11 また 尖閣諸島沖の中国漁船衝突事件においてレアアースは中国政府の外交カードとして使用され 日本産業界のみならず安全保障面でも深刻な危機に陥った事実を忘れてはならない よって 日本政府が中国のレアアース等輸出規制について中国を初めて WTO 提訴したことは これ以上の国際ルール逸脱を看過しない姿勢を世界に示した意義があった そして 日本政府が中国を WTO 提訴するに際し どのような判断材料をもって対中通商政策の転換に臨んだのかを研究することは 今後の対中国はもちろん その他の資源保有国との資源外交及び国家間交渉を考慮する上で非常に意義深いことである 2 レアアース問題の所在 本節では レアアース供給の現状から日本が抱えるレアアース問題の所 在を整理する 10 例えば 日本政府の政策経緯等に関するものは 福田一徳 日本と中国のレアアース政策 安定供給確保に関するものは 八田善明 レアメタル / レアアースの戦略性と安全保障 ( 資源の偏在性と確保政策の観点から ) リスク回避に関するものは 柴田明夫 日本の資源外交戦略 - レアアース型危機を視野に - 等がある 11 福田 日本と中国のレアアース政策 104 頁 93

94 (1) レアアース資源の埋蔵量と生産量レアアースは 31 鉱種あるレアメタルの一種であり スカンジウム (Sc) イットリウム (Y) に ランタノイド と総称される 15 元素を加えた 17 種類の元素 ( 稀土類 ) の総称 12 ( 別紙第 1) であり 民生及び軍事 13 の先端科学技術分野において活用される資源 ( 別紙第 2) である レアアースの鉱床は世界各地に分布しており 資源や鉱床が大きく偏在しているわけではなく 経済的に採取可能なのが レア ( 稀 ) なのである 14 レアアースの埋蔵量は 米国地質調査所(U.S.Geological Survey) の 鉱産物概要 2014(Mineral Commodity Summaries 2014) から 2013 年における経済的に採掘可能な埋蔵量は全世界に約 14,000 万 t が存在 そのうち 中国の埋蔵量は 39.3% の 5,500 万 t である 中国に続くのはブラジルの 15.7%(2,200 万 t) 米国の 9.3%(1,300 万 t) である また ロシアを含む その他 は 32%(4,477 万 t) であり 埋蔵量は必ずしも中国に一極集中しているわけではない しかし 2013 年における中国の生産量は 10 万 t これは同年の世界総生産量の 89.5% を占めており 中国が世界最大の生産国であることが理解できる ( 図 2-2 参照 ) 1980 年代中盤までは米国とオーストラリアが主要な生産国であったが 1980 年代後半になると中国が急激に生産を拡大し 低価格で大量のレアアースを輸出するようになった 15 中国以外の地域におけるレアアース鉱山の多くは 中国の鉱山との価格競争が困難となったこと また 放射性物質等の環境対策コストが増大したことも大きな要因となり 中国への生産の一極集中が進み 1990 年代末には 中国が世界のレアアース生産を独占する結果となった レアアース稀土類 経済産業省 < rareearth.html>2014 年 12 月 11 日アクセス 13 レアアースの世界の総需要のうち 軍事分野に関連するものが約 7% といわれている 加藤 太平洋のレアアース泥が日本を救う 37 頁 14 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 242 頁 15 福田 日本と中国のレアアース政策 21 頁 16 同上 頁 94

95 図 2-2 レアアースの埋蔵量と生産量 ( 国別 ) ロシアその他米 その他 ( ロシアを含む ) 世界埋蔵量約 1.4 億 t オーストラリア ブラジル ( 単位 : t) 世界生産量約 11 万 t 国オーストラリア インド ( 注 ) 埋蔵量及び生産量は酸化物ベースの値 (U.S.Geological Survey, Mineral Commodity Summaries 2014 p. 129 及び Minerals Information Rare Earths Statistics and Information( ) を基に筆者作成 ) (2) 中国のレアアース輸出規制 1990 年代までは外貨獲得のためレアアースをむしろ積極的に輸出していた中国は 2004 年から 2006 年にかけて資源の囲い込みに転じ始め 2006 年以降 新たにレアアースに輸出税を賦課し対象品を年々拡大するともに 税率を当初の 10% から 15~25% まで徐々に引き上げた 17 また 輸出枠は 2006 年以降 段階的に削減されるとともに 中国商務部は 2010 年 7 月 同年下期のレアアース輸出枠を大幅に削減することを公表 これにより 2010 年のレアアース輸出枠は前年の輸出枠に対し約 40% 減と大幅に削減されることが明確となった 18 さらに中国はレアアース資源の海外輸出を大幅に制限するとともに 2010 年 9 月の尖閣諸島沖の中国漁船衝突事件では レアアースを外交カードとして使用 国際的にもレアアース輸出規制が注目されるようになった 19 本事件直後 日本向けのレアアース輸出は停止され 日本の産業界は深刻な供給障害に直面した 馳平憲一 レアメタル レアアースの安定供給確保 特技懇 No 年 5 月 15 日 頁 18 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 242 頁 19 岡部徹 総論 / レアアースの現状と課題 高圧ガス Vol. 48 No 年 9 頁 20 同上 95

96 (3) 輸出価格高騰と内外価格差中国がレアアース輸出枠を大幅に削減した 2010 年以降 レアアースの輸出価格は急騰し 日本をはじめ世界のハイテク産業に大きな打撃を与えたことに加え 2011 年以降 中国国内価格と輸出価格との価格差 ( 以下 内外価格差 という ) が拡大するという問題が生起した 21 内外価格差により レアアースを利用するハイテク企業は より安価な原料を安定的に調達するため 中国国内に生産拠点を移転せざるを得なくなるとともに 中国への技術流出が不可避となった 22 日本にとって 最大の輸入相手先である中国によるレアアース生産の独占 輸出規制及び内外価格差により 資源の安定供給に対する 量 と 価格 の不安が一気に高まったことが問題なのである 3 WTO による紛争解決 本節では WTO の紛争解決手続と各国の利用実績 WTO 紛争案件に対する中国の対応及びレアアース等輸出規制に類似した事例を整理し 日本に与えた影響を確認する なお WTO の紛争解決において 輸出規制案件が取り扱われた事例は数件 23 と非常に少なく レアアース紛争に類似した事例は 本節で述べる近年の中国による原材料輸出規制 1 件のみである (1) 紛争解決手続の概要 WTO 加盟国が他の加盟国の貿易関連措置について協定違反があると申し立てる場合 まず 相手国に対して協議を要請しなければならない 24 そして 60 日以内に相互に満足のいく解決が得られない場合 小委員会 ( パネル ) の設置を要請でき 準司法的機関である WTO 紛争解決機関は 第 1 審のパネルが問題を審査した後 不服のある紛争当時国が上訴すれば 21 馳平 レアメタル レアアースの安定供給確保 54 頁 22 同上 23 福田 日本と中国のレアアース政策 85 頁 輸出規制における過去の紛争例には GATT 時代の日米半導体協定をめぐる日本と欧州の紛争 (1985 年 ) WTO(1995 年 ) となってからはアルゼンチンからの皮革の輸出をめぐるアルゼンチンと欧州の紛争 (2001 年 ) があり 天然資源が注目されるようになったのは近年である 24 阿部克則 中国レアアース輸出規制事件 書斎の窓 2012 年 7 月 8 日 12 頁 96

97 上級審である上級委員会が最終的な判断を下す 25 また WTO による紛争 処理件数は設立以来 2014 年 11 月までに 486 件 26 である (2) 各国の WTO 紛争解決実績 WTO が設立された 1995 年以降の各国の WTO 紛争解決手続の利用実績 ( 図 3-1 参照 ) から 米国及び EU が WTO 紛争解決手続を最も利用していることに加え 中国 インド及びアルゼンチン等の途上国も積極的に活用していることが理解できる また 日本は WTO 設立以来 2014 年 11 月までに 19 件の国家間の通商紛争について WTO 紛争解決手続に付託 ( 別紙第 3) し 2015 年 5 月末までに係争中の 2 件を除く 17 件のうち 16 件は日本の主張に沿った解決がなされている 27 このことから WTO 紛争解決手続は世界的に通商紛争の有効な解決手段として認知されているとともに 日本は実績からも WTO 紛争解決手続へ付託することに不慣れな訳ではない 件数 図 3-1 各国の WTO 紛争解決手続利用実績 ( 年 ) ( 出典 ) 経済産業省通商政策局通商機構部国際経済紛争対策室 国際経済紛争解決に向けた WTO の戦略的活用について 2014 年 11 月 8 頁 25 阿部克則 中国レアアース輸出規制事件 書斎の窓 2012 年 7 月 8 日 12 頁 26 経済産業省通商政策局通商機構部国際経済紛争対策室 国際経済紛争解決に向けた WTO の戦略的活用について 2014 年 11 月 5-6 頁 27 同上 8-10 頁及び アルゼンチンの輸入制限措置が WTO 協定違反と確定しました 経済産業省 2015 年 1 月 15 日 < 年 4 月 27 日アクセス 97

98 表 3-1 日本の WTO 紛争解決手続利用実績 年 計 協議要請 被協議要請 ( 出典 ) 経済産業省通商政策局通商機構部国際経済紛争対策室 国際経済紛争解決に向けた WTO の戦略的活用について 2014 年 11 月 8 頁 (3) WTO 紛争案件に対する中国の対応中国が WTO に加盟した 2001 年から 2014 年までの間 中国の WTO 紛争案件は表 3-2 のとおりであり 2006 年以降は協議要請及び被協議要請ともに対中紛争案件が増加している 28 また 中国は WTO 紛争解決制度において敗訴 または 明らかな WTO 協定違反が認定された事案について 何らかの措置の改善 是正を実施しており これまで中国に対して WTO 勧告不履行に伴う対抗措置が提起された例もない 29 このため 中国は WTO による紛争解決を重視しており WTO 紛争案件については政治問題化させることなく WTO ルールを重視した対応をとる可能性が高いと考えられる しかし このような過去の中国の対応には日中間の通商紛争例がなかったため 中国のレアアース等輸出規制に対し 日本政府が WTO 紛争解決制度を利用する場合の有効性を慎重に検討する必要があったことを理解することができる 表 3-2 中国の紛争案件数 年 計 協議要請 被協議要請 ( 出典 ) 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 60 頁及び経済産業省通商政 策局通商機構部国際経済紛争対策室 国際経済紛争解決に向けた WTO の戦略的活 用について 2014 年 11 月 8 頁 (4) 中国による原材料輸出規制 米国及び EU は 中国が鉄鋼 金属製品などの原材料となる鉱物の輸出 28 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 60 頁 29 同上 98

99 を制限して国際競争を歪めているとして 2009 年 6 月 23 日に WTO 提訴した 30 本件において問題とされたのは 9 種類の原材料である 31 また 同年 8 月にメキシコも WTO 提訴に参加 しかし 日本は WTO 提訴に参加せず 第三国として参加した 32 その後 米国 EU 及びメキシコの 3 か国は同年 7 月及び 9 月と二度にわたり中国と協議したものの 問題解決に至らず WTO にパネル設置を要請した 33 3 か国が問題としているのは 対象鉱物及び対象鉱物を原材料として使用した加工品 半加工品に対し 中国が輸出数量制限 輸出税を賦課していることである 34 3 か国は このような措置は GATT 第 11 条の数量制限の一般的禁止及び中国の WTO 加盟議定書 ( 輸出税の撤廃 上限輸出税の設定 ) に違反していると主張 これに対し中国は環境保護と有限天然資源の保存のための措置 (GATT 第 20 条 (b) (g) に該当 ) であり WTO ルールに整合的であると主張した 年 7 月 中国の原材料の輸出数量制限 輸出税は WTO 協定に違反とのパネル報告書の公表を受け 同年 8 月に中国は上訴したものの 2012 年 1 月に中国の WTO 認定違反を概ね支持する上級委員会報告書が公表され 中国の敗訴が確定した 36 この判断が示されたことにより 中国は 2013 年 1 月にボーキサイト コークス 蛍石 マグネシウム マンガン シリコンメタル 亜鉛の7 品目について輸出税を撤廃するとともに 黄リンについては 加盟議定書で定められている範囲内の税率へと変更した また ボーキサイト コークス 蛍石 シリコンカーバイド 亜鉛に対する輸出数量制限を撤廃 37 し WTO 協定違反とされた措置を是正した 日本政府がレアアース等輸出規制について中国を WTO 提訴した件は 本事例との類似性が高い 38 それは両件が 共に原料段階の品目を対象 かつ 輸出税及び輸出数量が制限されており 中国の原材料輸出規制にお 30 日本経済新聞 2009 年 6 月 24 日 31 対象品目中の一部にレアメタルであるマンガンがあるものの レアアースは本提訴の対象品目外 32 福田 日本と中国のレアアース政策 88 頁 第三国とは小委員会に付託された問題について実質的な利害関係を有し かつ その旨を WTO 紛争解決機関に通報した加盟国のことを指す 33 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 253 頁 34 同上 35 同上 36 同上 37 福田 日本と中国のレアアース政策 99 頁 38 同上 86 頁 99

100 ける WTO 敗訴は 日本政府にとって WTO 提訴に踏み切るための重要な 先例となったということができる 4 日本のレアアース政策 本節では 中国によるレアアースの輸出規制が開始されたとする 2004 年以降 39 日本政府がレアアースの安定確保に向けた政策を実施し いかなる資源外交を展開してきたかについて整理 考察し その効果を確認する (1) 資源政策の基本的方針 表 4-1は 日本政府によるエネルギー及び資源の安定確保のための政策で あり 政府の基本的方針が示されている これら資源政策の中でレアアー スを含むレアメタルの安定確保の政策強化 ( 別紙第 4) も示されている レアアースを含むレアメタル レアアース政策は 第 1に自給率を2030 年 までに50% 以上とする 40 第 2に安定確保の方向性として1 海外資源の確 保 供給源の多様化 2 備蓄推進 3リサイクル 製品のリユース 4 代替技術の開発 使 表 4-1 日本政府の資源政策 用量削減技術の開発 5 人的資源の育成にまとめることができる 41 レアアースの安定 時期 2006 年 5 月 2008 年 3 月 2009 年 7 月 政策新 国家エネルギー戦略資源確保指針レアメタル確保戦略 確保に向け 日本政府 2010 年 6 月 ( 改定 ) エネルギー基本計画 は様々な対応策を講じていることを確認 2010 年 10 月 2012 年 6 月 レアアース総合対策資源確保戦略 できる また レア ( 経済産業省 HP を基に作成 ) アースは石油と異なり リサイクル及び代替技術等の開発による確保が可 能であるものの その実現は中 長期的となる 42 ことから 短期的な改善 39 馳平 レアメタル レアアースの安定供給確保 52 頁 40 エネルギー基本計画 2010 年 6 月 14 頁 経済産業省 < summary/ /energy.pdf>2014 年 9 月 14 日アクセス 41 岡部徹 レアアース問題をめぐって見えてくる諸課題 外交 Vol 年 12 月 109 頁 42 中村繁夫 レアメタルの戦略的確保と日本の役割 金属資源レポート

101 には 積極的な資源外交の展開による海外資源の確保が重要な課題となる ことが理解できる (2) レアアース資源外交レアアース政策では 中国以外の地域におけるレアアースの生産量を拡大 かつ 輸入量を増加させ 対中依存度を減少させることが重要である 43 これを達成するため 日本政府はベトナム インド カザフスタン オーストラリア及びモンゴル政府との資源外交を展開 ( 別紙第 5) し 既にベトナム インド及びカザフスタンとレアアースの共同開発を進めることについて首脳級の合意がなされており 一定の成果があったといえる しかし これら資源外交に取り組みつつも 中国からの輸入を完全に止める訳にもいかない このため レアアース輸出枠の大幅な削減が発表された2010 年からレアアース等輸出規制をWTO 提訴した2012 年 3 月 13 日までにおける日本政府と中国政府の2 国間交渉について整理すると別紙第 6 のとおりとなる 中国との2 国間交渉では 首脳及び閣僚レベルの会合等において レアアースの輸出規制問題を取り上げ 改善要求をしていたことが読み取れる 特に 2011 年 1 月 14 日の菅政権第 2 次内閣改造により 経済産業大臣が海江田万里氏に交代し 同年 9 月 2 日の野田内閣発足までの約 8か月の大臣就任期間中 海江田経済産業大臣の積極的な 2 国間交渉が見てとれる しかし 報道内容等から中国側の対応は日本政府側の改善要求に対し 悪い返事をしないものの 実態が変わらない状態が継続していたことが理解できる (3) 政策効果第 2 節においてレアアース問題の所在は 量 と 価格 の両方に大きく起因していることを導出した よって 本項では日本政府のレアアース政策が 量 と 価格 にもたらした効果を確認する ア量中国のレアアース輸出数量枠の推移 ( 図 4-1) から 輸出数量枠は 2010 年の約 4 割削減が大きく影響し 中国がレアアースの輸出枠の削減を開始した 2006 年と比較して約半減した状態が継続している また 日本の輸 年 9 月 320 頁 43 柴田明夫 日本の資源外交戦略 - レアアース型危機を視野に - 世界経済評論 2011 年 3 月 4 日 22 頁 101

102 入量 ( 図 4-2) から 代替材料 再利用及び製造拠点等の海外移転が進む に伴い減少 中国からの輸入依存度も約 90% から約 60% に減少したものの 44 依然として中国への依存度が高い状態が継続している ( 単位 :t) 図 4-1 中国のレアアース輸出数量枠の推移 ( 経済産業省 2014 年度版不正構成貿易報告書 21 頁を基に筆 者作成 ) ( 単位 :t) 図 4-2 日本のレアアース輸入量 ( 福田一徳 日本と中国のレアアース政策 24 頁を基に筆者作成 なお 福田氏は輸入量を財務省貿易統計から算出 計上 ) イ価格 2005 年 1 月から 2014 年 6 月までのレアアースの輸入価格の推移 ( 図 4-3) から レアアース価格は 中国による輸出数量枠を大幅に削減する 44 福田 日本と中国のレアアース政策 42 頁 福田は図 4-2 において 2009 年に日本の輸入量が一時的に減少した要因の一つとして 中国の輸出規制に対する不安感から日本の需要家が在庫の取り崩しを行ったことを指摘している 102

103 ことを発表した 2010 年 7 月以降 急激に上昇していることが理解できる しかし 2011 年秋以降は下落に転じ 2013 年 11 月頃からほぼ横ばいで推移しているものの レアアースの輸出枠の削減開始前の 2005 年の安価な時期と比較すると高値の状態が継続している (US$/k 図 4-3 レアアース輸入価格の推移 g) ( レアメタルニュース No を基に筆者が作成 ) 以上を踏まえると日本政府のレアアース政策は対中依存度の低下及び輸入価格の下落の両面から有効に機能しており レアアースの輸出数量枠の大幅な削減が発表された 2010 年 7 月以降の驚異的な価格上昇によるパニック状態を沈静化させたことが確認できる しかし データは 2009 年以前の中国の輸出数量枠及び輸入価格と比較すると依然として低い輸出数量枠及び高値な輸入価格であることから 日本のレアアース輸入に対する不安が継続していることを示唆しており 日本は最終的に中国を WTO 紛争解決手続へ付託する以外にさらなる改善効果が望めなくなったと考えることができる 5 WTO 提訴に至る日本政府の意思決定の変遷 2012 年 3 月に日本政府が米国及び EU とともに中国のレアアース等輸 出規制は WTO 協定に違反すると主張し WTO 協定に基づく協議要請を 行った 本件は日本が中国に対して WTO 提訴を行った初めての案件であ 103

104 る 本節では 日本政府が WTO 提訴するに至った意思決定を分析するため 国会発言 新聞報道及び関係省庁等へのインタビューから検証する 検証する区分として 第 1 に日本政府がレアアース安定確保に向けた中国との積極的な 2 国間交渉を展開する要因となった中国によるレアアース輸出枠の大幅削減の発表 (2010 年 7 月 ) 以前 第 2 に中国のレアアース輸出枠の大幅削減の発表後から (2010 年 8 月 ) 日本政府が初めて中国を WTO 提訴するための重要な事例となったと考えられる中国の原材料輸出規制の WTO 敗訴確定 (2012 年 1 月 ) まで 第 3 に中国の原材料輸出規制の WTO 敗訴確定後から (2012 年 2 月 ) 日本政府が初めて中国を WTO 提訴する (2012 年 3 月 ) までの 3 段階に区分する また 日本政府の意思をより正確に把握するため 国会における国会議員のレアアースに関する質問及び答弁は筆者の解釈を付加せずに国会議事録等の表記からそのまま引用する (1) レアアース輸出枠の大幅削減発表以前本項では 中国が 2010 年 7 月にレアアース輸出枠の大幅削減を発表する以前の日本政府の意思を確認する 日本は 従来から中国に対して貿易紛争を回避しようとする姿勢が目立っていた それは 人口 13 億の巨大市場という目先の利益と政治的遠慮からである 45 しかし 2006 年頃から中国がレアメタル レアアースにおける輸出規制を開始した後 第 166 回国会における経済産業委員会 (2007 年 5 月 23 日 ) において 初めてレアメタル輸出規制に関する問題を取り上げ WTO 提訴を念頭においた資源交渉についての議論がなされた 私 いつも思っているのは 一方でやはり中国はいま非常に 資源外交を含めて もちろん共産主義の国ですから 国が主導的に資源外交をしている 輸出制限を含めて許可制でいろいろなものを 特に資源の部分はしている それは WTO の中でもいろいろな御議論が多分あると思うんですね こういう輸出制限や輸入制限に対して やはり私は全体を見据えた中で WTO の交渉 特に輸出制限 特にその国の平和や安全保障に直接かかわるかどうかという議論とそうでない部分と分けてやれば レアメタルみたいなもののきちっとした資源の交渉のあり方というものも 特に中国ということに対して見ても きちっとしたことが WTO の場でも言っ 45 産経新聞 2011 年 7 月 7 日 読売新聞 2012 年 3 月 15 日 104

105 ていけるのはないかなというふうに実はちょっと思っています 46 ( 民主党後藤 斎議員 ) これに対し 甘利経済産業大臣は 先生御指摘のようにレアメタルの制限的な取り扱いは WTO 上 提訴対象となるのかという疑問 できるのかという思いをもちまして ちょっと調べさせたんですが 一般資源は分かりませんけれども レアメタルについて安全保障上の枠組みということで主張されると なかなかこれは WTO のパネル云々というのは難しそうです そこで中国は需給のコントロールをかけながら高値維持をしているわけですね 47 この時点では自民党政権であったものの 中国に対する貿易紛争を回避する姿勢に加え 日本政府として そもそも紛争解決手段としての WTO 提訴の実効性を疑問視していたと見ることができる 2009 年 6 月 米国 EU 及びメキシコは 中国の原材料輸出規制を WTO 提訴した 本提訴に関し 当時 自民党政権であった日本政府は中国のレアメタルを含む原材料輸出規制を疑問視していていたものの WTO 提訴を見送った 当時 経済産業省においても 提訴しても勝つとは限らない との判断もあった 48 また 国会答弁から政府関係者も本件に関する WTO 提訴の実効性には疑問を持っており 対中国への 2 国間交渉による従来からの通商政策で強い姿勢を示したいという国内事情も背景にあったことから WTO 提訴に踏み切った米国 EU 及びメキシコとは一線を画し 日本政府は従来の関係を生かした 2 国間交渉での解決を優先させた 49 (2) レアアース輸出枠の大幅削減発表後 2012 年 1 月まで本項では 中国によるレアアース輸出枠の大幅削減発表後 (2010 年 8 月 ) から 中国の原材料輸出規制に対する米国 EU 及びメキシコによる WTO 提訴における中国敗訴が確定する (2012 年 1 月 ) までの日本政府の意思を確認する レアアースは 2006 年以降 中国によるその輸出枠は年々削減され 第 166 回衆議院経済産業委員会議録 第 12 号 ( 平成 19 年 5 月 23 日 ) 8 頁 47 同上 48 日本経済新聞 2009 年 6 月 24 日 49 毎日新聞 2009 年 7 月 4 日 105

106 年は前年比約 40% 減とされ 供給制約が顕在化することとなった 50 また 2010 年 9 月 7 日に生起した尖閣諸島沖における中国漁船衝突事件で日中関係が緊迫 同年 9 月 21 日以降 日本に対し 税関手続の厳格化等によるレアアース輸出の停滞が確認された 51 これに対し 経済産業省は日本だけを対象にレアアースの輸出制限がなされれば WTO が定める最恵国待遇に違反する疑義が強いとの立場で 今後 WTO 提訴を検討する可能性を示唆した 52 しかし 同年 9 月以降生じた日本を指向地とするレアアースの輸出停滞は2か月程度で解消した 53 本事案以降 経済産業省は レアアース輸出規制に対する危機感を非常に高めることとなり 翌年 2011 年度版の 不公正貿易報告書 以降 レアアース輸出規制は WTO による紛争解決の手続も視野にいれ 中国との 2 国間交渉と並行して問題解決を図ることが記載されている 54 レアアース輸出規制問題は 第 176 回国会本会議 (2010 年 11 月 4 日 ) において 日本政府の対応についての議論がなされた また 今般の補正予算にレアアース対策が計上されていますが 問われるべきは中国のレアアース輸出制限の問題であります 菅総理はハノイで温家宝首相との会談の中で 日本経済にとって極めて重要なレアアースについても話し合ったのですか 中国が今後貿易ルールを守らないのであれば WTO に提訴すると通告したのか また していないのであれば その意思はあるのか 明確な答弁を求めます 55 ( 自民党野上浩太郎議員 ) これに対し 菅総理大臣は 中国のレアアース輸出制限については 政府としてこれまであらゆる機会をと らえ中国側に改善を求めてきております ( 中略 )WTO 紛争解決手段の利用につい ては レアアースの対日輸出の実態の把握や中国に対する申し入れを今後とも継続 50 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 242 頁 51 同上 249 頁 52 日本経済新聞 2010 年 9 月 29 日 53 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 242 頁 54 経済産業省通商政策局通商機構部職員 筆者によるインタビュー 於経済産業省 2014 年 12 月 8 日 経済産業省の取組方針 は経済産業大臣に諮っていることから 2011 年以降 経済産業大臣はレアアース輸出規制問題について 将来的な WTO による紛争解決を具体的に視野に入れることとなる 55 第 176 回国会参議院本会議録 第 7 号 ( 平成 22 年 11 月 4 日 ) 1 頁 106

107 し その結果を見極めた上で今後適切に対応していく考えであります 56 また 2010 年 12 月 24 日の閣議後の記者会見において 米国の USTR 57 が発表した中国の WTO に関する年次報告書の中で 中国のレアアース等輸出規制を巡り 米国は WTO への提訴を含めた追加措置もためらわないと表明していることについて日本の立場に関する質問があった 58 これに対し 大畠経済産業大臣は 私どもも いまのご質問のアメリカの通商代表部 USTR が年次報告書を議会に提出し この中で中国におけるレアアースの輸出制限について WTO の提訴を含めて 必要な対策をとっていくと強調したという情報は得ております その情報は得ておりますが 現在 中国と日本の間では 来年のレアアースの輸出の枠についても協議している最中でもありますし 私どもとしては このアメリカの動きは動きとして もちろん念頭に置きますけれども 私どもとしては 当面 来年のレアアースの日本に対する輸出枠の確保に向けて努力している最中でありますから そのところに私どもは注力をしてまいりたいと考えているところであります 59 中国漁船衝突事件以降 経済産業省は危機感を高め 明らかに WTO 提訴を視野に入れ始めた しかし 日本政府としては 米国が中国のレアアース輸出規制問題に対し WTO へ提訴する可能性を認識するものの 中国との 2 国間交渉を重視する姿勢が継続していると見ることができる WTO は 2011 年 7 月 5 日 中国が鉱物資源の輸出を不当に制限しているとして米国 EU 及びメキシコが WTO 提訴していた原材料 9 品目の通商紛争における第 1 審において 米国 EU 及びメキシコの訴えを認める紛争処理委員会の報告書を発表した 第 1 審において WTO 協定違反ではないとする中国の主張が受け入れられず敗訴したことは レアアースの輸出規制に大きな影響を与えることとなる 本結果を受け 日本政府はこれを中国の輸出規制全体に関する重要な判例であり レアアースでの正常化 56 第 176 回国会参議院本会議録 第 7 号 ( 平成 22 年 11 月 4 日 ) 4 頁 57 アメリカ合衆国通商代表部 (Office of the United States Trade Representative) の略 58 大畠経済産業大臣の閣議後の記者会見の概要 経済産業省 2010 年 12 月 24 日 < 年 11 月 9 日アクセス 59 同上 107

108 に向けた大きな一歩であると認識するようになった 60 また この時点で日本政府は中国との 2 国間交渉を継続しつつ 当面は中国の対応を見極め レアアース輸出規制における将来的な WTO 提訴を視野に入れたと見ることができる しかし 2011 年 7 月 5 日の WTO 第 1 審における中国の敗訴が報告された約 1か月後の 177 回国会衆議院予算委員会 (2011 年 8 月 8 日 ) の段階では日本政府として WTO 提訴は確定していないことが確認できる 私は この問題( レアアース ) はもう昨年からずっと追いかけていまして 中国側は カウンターパートの大臣に会うたびに悪い返事はしないんですよ しかし 実態はほとんど改善されていない そういう状況がずっとこの 1 年以上続いているんですね ですから私は もうそろそろ本当にアメリカやヨーロッパと一緒に連携して しっかりとした対応をしなければいけないんじゃないのかと 特に最近のニュースでは WTO の紛争処理委員会は マンガンなどの 9 品目の鉱物資源を WTO 協定違反 そのように判断いたしました このときには 日本はその提訴に加わっておりません しかし レアアースでは 今度は日本もアメリカやヨーロッパと本当に協調して WTO への提訴を検討すべきだと私は考えますけれども 政府の見解を伺いたいと思います 61 ( 公明党佐藤茂樹議員 ) これに対し海江田経済産業大臣は レアアースの問題につきまして まず 先日公表されました WTO パネル報告書の内容 これをしっかりと精査しなければいけないということでありまして ( 中略 ) 今後の動きをしっかりと注視していこうということで 今の時点で提訴が決まっている訳ではございません 62 なお 中国は 2011 年 7 月の WTO 報告書の内容を不満として 同年 8 月に上級委員会への上訴を行ったものの 2012 年 1 月に最終的な中国の 敗訴が確定するに至った 日本経済新聞 2011 年 7 月 6 日 61 第 177 回国会衆議院予算委員会議録 第 28 号 ( 平成 23 年 8 月 8 日 ) 24 頁 62 同上 63 福田 日本と中国のレアアース政策 87 頁 108

109 (3) 2012 年 2 月以降 日本政府として中国のレアアース等輸出規制に対し WTO 提訴を決定 した時期は 前項から 2011 年 8 月 9 日以降となることが確認できた ま た 中国国内では 原材料輸出規制が 2012 年 1 月に WTO 敗訴確定した ことにより 米国及び EU がレアアース等輸出規制に対する問題に一石を 投じるであろうことの報道がなされた 64 さらに 日本国内では 2012 年 2 月上旬 日本が米国 EU とともにレアアース等輸出規制について WTO 提訴する可能性が高く 同年 4 月に実施予定の日中レアアースの官民交流 会議の実施の可否について影響すること 65 に加え 中国商務部幹部がレア アースの輸出規制が困難となったことを認めている 66 ことを報じた 2012 年 3 月 13 日 日本政府は米国及び EU とともに中国のレアアース 等輸出規制は WTO 協定に違反すると主張し 中国に対する初めての WTO 提訴 67 を行った これは 対中国への通商政策の転換点であるといえる 68 日本政府は外部機関に委託するなど 1 年半にわたり中国によるレアアース 輸出規制の証拠固めを実施するとともに 2012 年 1 月 30 日に中国の原材 料輸出規制が WTO 敗訴確定したことにより 勝訴への手応えを得た 69 そして これに意を強くして日本政府は米国及び EU との共同提訴に踏み 切ることができた 70 経済産業省は WTO 提訴の背景として中国の原材料 輸出規制が WTO 敗訴により先行ケースとなったことが大きく レアアー ス等輸出規制で中国を WTO 提訴すれば 日本に有利な判決が下される可 能性が高まったと判断している 71 よって 2012 年 1 月 30 日の中国の原 材料輸出規制の WTO 敗訴確定は 中国のレアアース輸出規制問題を WTO 64 中国レアメタル輸出規制を WTO が違反認定 中国証券報 2012 年 2 月 1 日 < ttp://news.searchina.ne.jp/disp.cgi?y=2012&d=0201&f=business_0201_095.shtm l>2014 年 12 月 5 日アクセス 65 レアメタルニュース No 年 2 月 8 日 66 日本経済新聞 2012 年 3 月 5 日 67 対象品目は レアアース タングステン及びモリブテンの 3 品目 68 日本経済新聞 2012 年 3 月 15 日 69 読売新聞 2012 年 3 月 14 日 70 朝日新聞 2012 年 3 月 19 日 また 2000 年から 2007 までの間 WTO 上級委員会委員及び同委員長を務めた谷口安平氏の WTO に関するインタビュー ( 第 80 回右脳インタビュー 2012 年 7 月 1 日 ) において 2012 年 1 月の中国の WTO 敗訴が確定したことで レアアース輸出規制への WTO 提訴に日本が参加できたことを述べている < 年 9 月 14 日アクセス 71 日本経済新聞 2012 年 3 月 25 日 109

110 提訴するための一つの大きな要因となったということができる 72 また 外務省は従来からの中国政府との 2 国間交渉の経緯に加え 原材料輸出規制に対する WTO の最終判断の内容を含め 総合的に検討した結果 米国及び EU と協調して WTO 提訴することが適切であるとの考えに至っている 73 さらに レアアース等輸出規制における WTO 紛争処理に関与した学習院大学法学部阿部克則教授 74 は 日本が WTO 提訴に踏み切れた理由の一つとして 2012 年 1 月 30 日の中国の原材料輸出規制の WTO 敗訴確定が大きく後押ししたことをあげている 75 これより 日本政府が中国を WTO 提訴する意思決定は 2012 年 1 月 30 日の原材料輸出規制の中国 WTO 敗訴確定以降 かつ 中国 WTO 敗訴は重要な判断材料となったと考えることができる 6 結論 日本政府において中国のレアアース等輸出規制を WTO 提訴することの閣議決定は行われていないが 第 1 に政府の然るべきレベルで決定していること 76 第 2 に米国 EU 及びメキシコが WTO 提訴した中国の原材料輸出規制の WTO 違反が最終確定したことが中国のレアアース等輸出規制に対し 日本政府として初めて中国を WTO 提訴することを大きく後押しした重要な要因であったことを関係省庁等へのインタビューにより確認することができた よって 米国 EU 及びメキシコの WTO 提訴による中国の原材料輸出規制の協定違反の最終確定は 日本政府が中国のレアアース等輸出規制を WTO 提訴へと踏み切るに至った重要な要因であったと結論づけることができる 中国によるレアアース等輸出規制問題は 日本政府のレアアース政策により一定の効果があった 特に 海外資源確保のための資源外交では ベトナム インド及びカザフスタンと共同開発するとともに オーストラリア及びモンゴルともレアアース資源確保にむけた資源外交が展開されてい 72 経済産業省通商政策局通商機構部職員 筆者によるインタビュー なお 当該職員は中国のレアアース等輸出規制における WTO 提訴関連の業務を担当 73 外務省太平洋局中国 モンゴル第二課職員 筆者による書面インタビュー 外務省 2014 年 12 月 10 日書面回答 74 外務省経済局国際貿易課紛争処理室の調査員を兼務 75 学習院大学法学部教授阿部克則氏 筆者によるインタビュー 於学習院大学 2014 年 12 月 2 日 阿部教授は研究者としての個人的な見解として回答 76 外務省太平洋局中国 モンゴル第二課職員 筆者による書面インタビュー 110

111 る また 中国との 2 国間交渉では あらゆるチャンネルを用いて中国側との協議を継続していた しかし これらの政策効果は中長期的な時間差をもって表れるものであり 日本政府としては中国にレアアース等の輸出規制を是正させるための 新たな対策が必要であったと言うことができる また 2010 年の尖閣諸島沖の中国漁船衝突事件において 中国の日本向けレアアース供給が一時的に停滞した際 日本はもとより世界中の産業界がその影響の大きさに衝撃を受けるとともに レアアースの安定供給確保のためには 市場メカニズムのみならず 中国政府の挙動に応じて日本側の積極的な政策対応が必要との認識が強まった 77 しかし 中国と表立って 事を荒立てる のは得策ではない空気が存在していたかのような中 日本政府は中国のレアアース等輸出規制を WTO に提訴できないであろうという見立てもあった 78 しかし 日本政府は米国及び EU とともに 2012 年 3 月 13 日に WTO 提訴 同年 4 月 25 日及び 26 日に中国との協議を実施するものの 解決に至らず同年 6 月 27 日に 3 か国がパネル設置を要請した 年 3 月 中国のレアアース等の輸出数量制限 輸出税は WTO 協定に違反とのパネル報告書の公表を受け 中国は同年 4 月に上訴したものの 同年 8 月に WTO は中国のレアアース等輸出規制は GATT 第 11 条第 1 項 ( 輸出数量制限の禁止 ) 及び中国の WTO 加盟議定書第 11 条 3 項 ( 輸出税の禁止 ) 等に違反するとの紛争処理上級委員会報告書が公表 80 され 日本の主張が全面的に認められることとなり 中国の敗訴が確定した 81 それに応じて中国は 2015 年 1 月 1 日から輸出枠を撤廃 82 また 同年 5 月 1 日から輸出税を撤廃した 83 日本政府が中国を WTO 提訴するという 77 馳平 レアメタル レアアースの安定供給確保 50 頁 78 阿部 中国レアアース輸出規制事件 13 頁 79 中国による原材料 3 品目に係る輸出規制について WTO パネル審理を要請しました 経済産業省 2012 年 6 月 27 日 < 年 11 月 15 日アクセス 80 中国のレアアース等原材料 3 品目に関する輸出規制が WTO 協定違反と確定しました 経済産業省 2014 年 8 月 8 日 < 年 11 月 15 日アクセス 81 WTO は先行事例である中国による原材料輸出規制案件とほぼ同様の判決を下した 82 日本経済新聞 2015 年 1 月 6 日 83 中国のレアアース等原材料 3 品目に関する輸出税が廃止されます 経済産業省 2015 年 5 月 1 日 < 年 5 月 2 日アクセス 111

112 通商政策の転換により WTO 提訴から約 2 年半 尖閣諸島沖の中国漁船 衝突事件における対日輸出制限から約 4 年の年月を経て勝訴し 中国の輸 出枠及び輸出税を撤廃させることに成功した おわりに 本稿では 中国によるレアアース等輸出規制に対する日本政府のレアアース政策の効果から WTO 提訴に至る日本政府の意思決定を分析 検証した 従来の政治的な配慮から 2 国間協議での改善を追求したものの中国側の対応は鈍く 現状が改善されない状態が継続していたことから 改善を促進させるために 国際ルールに訴える方針に転じる必要があった そして 2012 年 1 月の米国 EU 及びメキシコが WTO 提訴した中国の原材料輸出規制が WTO 違反と確定したことが 中国のレアアース等輸出規制に対する日本政府の対応を米国及び EU と協調し 初めて中国を WTO 提訴することを大きく後押ししたことを導出した 中国商務部は 2012 年 3 月の本 WTO 提訴を受け WTO プロセスに則り適切に処理すること 一貫してルールを重視し WTO 協定に適合する管理を実施する旨を表明した 84 そして 2014 年 8 月の本 WTO 敗訴を受け 原材料輸出規制同様にレアアース等輸出規制についても 2015 年に輸出枠及び輸出税を撤廃した これにより 日本におけるレアアースの 量 の安定確保 価格 の下落及び内外価格差が是正されることが期待できる このような WTO による紛争解決を重視する中国の姿勢は WTO 提訴は対中資源外交における有効な手段の一つであることを示している これより 日本政府が中国のレアアース等輸出規制について初めて WTO 提訴するという対中通商政策を転換したことは大きな意義があったことを理解することができる 本研究を通じ 中国は WTO 紛争解決に慣れつつあり 国際貿易体制の中においてルールを重視する姿勢となりつつあることを認識するに至った そして 2014 年 8 月の本 WTO 提訴の勝訴確定は レアアースを中国の外交カードとして使うことの失敗を決定づけたとともに 世界第 2 位の経済大国となった中国に対し これ以上の国際ルール逸脱を許容しない日本の 84 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 61 頁 112

113 強い姿勢を諸外国に示す意義があった 85 また 日中間における資源外交は 2 国間交渉を基調としつつ 機に応じて消費国間との協調による WTO 紛争解決制度の活用が有効であることを示した 天然資源の乏しい日本にとって 資源の安定確保は永遠のテーマであり 国家間の通商問題の政治化を避け 国際的に合意されたルールに基づいて客観的な解決を図ることが重要 86 であることから 今回の中国のレアアース等輸出規制に対する日本の WTO 提訴は重要な事例である また 本事例から中国は必ずしも国際世論を無視している訳ではないことに加え 国際的な圧力には従順な面があることについても認識するに至った さらに 本事例における日本政府の意思決定過程の分析から 日本の政策及び戦略の特徴として 周囲の国々に配慮しつつも バンドワゴン的な一面を見て取ることができる 今後 我々は日中関係を考慮するに際して 中国は国際ルールに従い 国際世論及び圧力を考慮する側面も併せもっている可能性を念頭に置き 国際ルールの枠組み及び多国間協調を積極的 かつ 有効に活用していく着意が必要である 85 日本経済新聞 2012 年 3 月 15 日 読売新聞 2012 年 3 月 15 日 86 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 261 頁 113

114 114 別紙第 1 周期表 H 水素 2 He ヘリウム 2 3 Li リチウム 4 Be ベリリウム 5 B ホウ素 6 C 炭素 7 N チッ素 8 O 酸素 9 F フッ素 10 Ne ネオン 3 11 Na ナトリウム 12 Mg マグネシウム 13 Al アルミニウム 14 Si ケイ素 15 P リン 16 S 硫黄 17 Cl 塩素 18 Ar アルゴン 4 19 K カリウム 20 Ca カルシウム 21 Sc スカンジウム 22 Ti チタン 23 V バナジウム 24 Cr クロム 25 Mn マンガン 26 Fe 鉄 27 Co コバルト 28 Ni ニッケル 29 Cu 銅 30 Zn 亜鉛 31 Ga ガリウム 32 Ge ゲルマニウム 33 As ヒ素 34 Se セレン 35 Br 臭素 36 Kr クリプトン 5 37 Rb ルビジウム 38 Sr ストロンジウム 39 Y イットリウム 40 Zr ジルコニウム 41 Nb ニオブ 42 Mo モリブデン 43 Tc テクネチウム 44 Ru ルテニウム 45 Rh ロジウム 46 Pd パラジウム 47 Ag 銀 48 Cd カドミウム 49 In インジウム 50 Sn スズ 51 Sb アンチモン 52 Te テルル 53 I ヨウ素 54 Xe キセノン 6 55 Cs セシウム 56 Ba バリウム ランタノイド 72 Hf ハフニウム 73 Ta タンタル 74 W タングステン 75 Re レニウム 76 Os オスミウム 77 Ir イリジウム 78 Pt 白金 79 Au 金 80 Hg 水銀 81 Tl タリウム 82 Pb 鉛 83 Bi ビスマス 84 Po ポロニウム 85 At アスタチン 86 Rn ラドン 7 87 Fr フランシウム 88 Ra ラジウムアクチノイド 104 Rf ラザホジウム 105 Db ドブニウム 106 Sg シーボギウム 107 Bh ボーリウム 108 Hs ハッシウム 109 Mt マイトネリウム 110 Ds ダームスタチウム 111 Rg レントゲニウム 112 Cn コペルニシウム 57 La ランタン 58 Ce セリウム 59 Pr プラセオジム 60 Nd ネオジウム 61 Pm プロメチウム 62 Sm サマリウム 63 Eu ユウロビウム 64 Gd ガドリニウム 65 Tb テルビウム 66 Dy ジスプロシウム 67 Ho ホリミウム 68 Er エルビウム 69 Tm ツリウム 70 Yb イッテルビウム 71 Lu ルテチウム : レアメタル : レアアース ( 出典 ) 経済産業省 2014 年度版不公正貿易報告書 251 頁 ランタノイド

115 別紙第 2 レアアースの用途 民生レアアース用途スカンジウム (Sc) メタルハライドランプ ( スタジアム用夜間照明ランプ ) イットリウム (Y) 白色 LED 固体レーザー 赤色蛍光体 光学ガラス等ニッケル水素電池用水素吸蔵合金 ( ハイブリッド車用 ) 光ランタン (La) 学レンズ等 UV カットガラス添加材 ガラス研磨剤 青色蛍光体 白色セリウム (Ce) LED 等プラセオジム (Pr) 光ファイバー プラセオジム磁石 陶磁器用釉油 顔料ネオジム磁石 ( ハードディスク 電気自動車 MRI 小型スネオジウム (Nd) ピーカー等 ) 人口衛星用原子力電池 夜光塗料等 ( レアアース唯一の放プロメチウム (Pm) 射性元素 ) サマリウム (Sm) サマリウム コバルト磁石 セラミックコンデンサ等ユウロピウム (Eu) 赤色蛍光体 白色 LED X 線シンチレーター等緑色蛍光体 光磁気ディスクの記録層 原子炉制御棒 MRI カドリニウム (Gd) 造影剤等テルビウム (Tb) ネオジウム磁石への添加 光磁気ディスクの記録層等ジスプロシウム (Dy) ネオジウム磁石への添加 メタルハライドランプ等ホルミウム (Ho) 医療用レーザー治療器 超電導材料 ( 研究段階 ) 等エルビウム (Eb) ガラス着色剤 光ファイバー 超電導材料 ( 研究段階 ) 等ツリウム (Tm) 光ファイバー 放射線量計 超電導材料 ( 研究段階 ) 等イッテルビウム (Yb) レーザー 光学レンズ コンデンサ- ガラスの着色剤 PET( ポジトロン断層法 ) 装置のシンチレーター 超電導材ルテチウム (Lu) 料 ( 研究段階 ) 等 ( 水谷仁他 レアメタルレアアース Newton 別冊 2011 年 10 月 15 日 頁を基に筆者作成 ) 115

116 軍事 87 巡航ミサイルやスマート爆弾などを制御するためのアクチュエーターには 軽量で高性能な永久磁石が必要であり プラセオジム ネオジウム サマリウム ジスプロシウム テルビウムが使用されている 潜水艦のソナーや監視レーダーなどの通信システムにも この磁性材料は欠かすことができない 戦車や携帯用火器のレーザー照準システムには ユウロピウム テルビウム イットリウムなどの蛍光体を使用 耐熱性が非常に高いイットリア安定化ジルコニアは戦闘機のジェットエンジン用耐火材として使用されている また 航空機 戦車 ミサイルシステム 指揮統制センターなどの最高性能のコンピューターにはレアアースが随所に使われたハードディスクが欠かせない 87 加藤 太平洋のレアアース泥が日本を救う 頁 116

117 日本が WTO 紛争解決手続に付託した事案 No 案件名協議要請パネル設置報告書採択結論 別紙第 3 1 米国通商法第 301 条に基 2 国間合意により終 づく一方的措置 (DS6) 了 (1995.7) 2 ブラジル自動車政策協議中断 ( ブラジルが事実上 (DS51) 措置撤廃 ) インドネシア自動車政策 3 日本の主張容認 (DS55) ( パネル ) インドネシア自動車政策 4 日本の主張容認 (DS64) 5 米国の地方政府の調達のパネル消滅 (2000.2) 手続き問題 (DS95) ( 米国内で違憲判決 ) 6 カナダの自動車政策に係る措置 (DS139) ( 上級委 ) 日本の主張容認 7 米国の 1916 年アンチ ダンピング法 (DS162) ( 上級委 ) 日本の主張容認 8 米国の日本製熱延鋼板に対する AD 措置 (DS184) ( 上級委 ) 日本の主張容認 米国の 1930 関税法改正 9 条項 ( 上級委 ) ( バード修正条項 ) 日本の主張容認 (DS217) 10 米国サンセット条項 (DS224) ( 上級委 ) 日本の主張容認されず 11 米国の鉄鋼製品に対するセーフガード措置 ( 上級委 ) 日本の主張容認 (DS249) 米国のゼロイング方式に よる不当なダンピング認 ( 上級委 ) 日本の主張容認 12 定 (DS322) 同上 (DS322)( 履行確認パネル ) ( 上級委 ) 日本の主張容認 13 EU の IT 製品の関税上の取り扱い (DS376) ( 上級委 ) 日本の主張容認 14 カナダ オンタリオ州のローカルコンテント措置 ( 上級委 ) 日本の主張容認 (DS412) 15 中国のレアアース等輸出制限 (DS433) ( 上級委 ) 日本の主張容認 16 アルゼンチンの輸入制限措置 (DS445) ( 上級委 ) 88 日本の主張容認 88 アルゼンチンの輸入制限措置が WTO 協定違反と確定しました 経済産業省 2015 年 1 月 15 日 < 年 4 月 27 日アクセス 117

118 No 案件名協議要請パネル設置報告書採択結論 中国の日本製高性能ステンレス継目無鋼管に対するアンチダンピング課税措置 (DS454) ロシアの自動車廃車税制度 (DS463) ウクライナ自動車政府ガード措置 (DS468) 上級委員会審理中 協議中断 ( 措置是正 ) パネル審理中 ( 出典 ) 経済産業省通商政策局通商機構部国際経済紛争対策室 国際経済紛争解決に向けた WTO の戦略的活用について 2014 年 11 月 9 頁 ( 注 ) DS の番号は 協議要請がなされた時点で WTO 事務局により紛争案件に付される整理番号 1995 年の WTO 紛争処理制度開始以来の通し番号 89 中国による日本産高性能ステンレス継目無鋼管に対するアンチダンピング課税措置について日本が WTO 上級委員会に上訴しました 経済産業省 2015 年 5 月 20 日 < 2015/05/ / html>2015 年 5 月 24 日アクセス 118

119 政策新 国家エネルギー戦略 90 資源確保指針 91 レアメタル確保 戦略 92 別紙第 4 日本政府の資源政策内容内容経済産業省により 2006 年 5 月に発表され 石油及び天然ガス等のエネルギーを取り巻く内外の環境変化に関する現状認識に基づき エネルギー安全保障を軸に日本の新たな国家エネルギー戦略の構築について記載されている この中で近年需給逼迫が大きな問題になりつつあり かつ 国産競争力の向上を図る上で不可欠なレアメタルについて 炭鉱開発 関連投資活動や関係の深い経済協力案件の発掘強化や必要な二国間協定の整備などを行うとともに 鉱物資源に関するリサイクルの促進 代替材料開発等総合的な対策を強化するとされている 日本の資源エネルギーの安定確保に当たり 特に重要と考えられる権益取得案件及び資源調達案件を支援していくための関係機関の政府全体の指針として 2008 年 3 月に閣議決定された 本指針が対象とする資源にレアメタルが含まれ 資源価格の高騰や資源ナショナリズムを背景に資源産出国による自国資源の国家管理の強化が顕著となっている現状を踏まえ 資源産出国における政府及び国営企業との交渉に日本民間企業等に加え政府の積極参加について言及している その基本方針は 1 二国間及び多国間外交における資源獲得支援 2 資源産出国の情勢に応じた柔軟な対応 3 自立的 安定的な経済発展を目指す資源産出国に対する対応である また 政府は資源外交を展開するに当たり政府及び関係機関の強化に努めるとされている 経済産業省により2009 年 7 月に発表され 鉱種の優先度見極め 重要な鉱種への集中的 戦略的な取組を行う方針を示している レアメタル確保に向けた4つの柱として 1 海外資源確保 2リサイクル 3 代替材料開発 4 備蓄を掲げている また 安定確保に向けた共通基盤として 1 資源人材育成 2 資源分野の技術力強化 3 一体的取組の必要性を言及している 90 新 国家エネルギー戦略( 要約版 ) 2006 年 5 月 9-24 頁 経済産業省 < al_strategy. html>2014 年 12 月 10 日アクセス 91 資源確保指針 2008 年 3 月 28 日 1-3 頁 経済産業省 < / 年 12 月 10 日アクセス 92 レアメタル確保戦略 2009 年 7 月 28 日 1-35 頁 経済産業省 < summary/ /g90728e01j.pdf>2014 年 9 月 14 日アクセス 119

120 政策エネルギー基本 計画 93 レアアース総合 対策 94 資源確保戦略 95 内容 エネルギー政策基本法 に基づき エネルギーの需給に関する施策の長期的 総合的 かつ 計画的な推進を図るための計画であり 閣議決定事項である 2003 年 10 月に策定され その後 2007 年 3 月 2010 年 6 月及び2014 年 4 月に改定が行われた 2010 年 6 月の改定において 2030 年までにレアメタルの自給率を50% 以上とすることを目指すとともに 需要拡大見込み特定国への潜在性や依存度 供給障害リスクの観点からレアアースを政策資源の集中投入が必要な 戦略レアメタル として特定した 経済産業省は 中国によるレアアースの輸出規制問題を契機に 2010 年 10 月本対策を策定し 2010 年度補正予算で実施することとした ここでは レアメタル確保戦略が掲げる 4つの柱にも対応する1 代替材料 使用量低減技術開発 2リサイクルの推進 3 鉱山開発 権益確保 4 備蓄に加え 新たな施策として レアアース等利用産業の高度化を掲げている これは 次世代自動車のモーター用磁石を製造する高度な技術を有する事業者等の海外流出を防止するため レアアース等使用量削減のための設備投入に対して補助を行うものである これらの施策を実施するため 2010 年度補正予算では レアアース確保対策として 総額 1,000 億円が計上され その内訳は レアアース等利用事業の高度化のために420 億円 開発 生産段階の鉱山権益等を取得するために330 億円 代替材料 技術開発のために120 億円などとなっている 世界的な資源確保競争の激化や 東日本大震災以降の化石燃料の調達コスト増大等 資源を巡る国内外の厳しい情勢に鑑み, 現在の資源確保の現状および今後の見通しをあらためて分析し日本の官民の持つリソースを最大限活かすために2012 年 6 月に策定された レアメタルは その需要動向 資源国における政治的 社会的不安定性から1 戦略的鉱物資源の特定 政策ソースの重点配分として レアアースを含む 30 鉱物を 戦略的鉱物資源 として特定し 政府の金融等を重点的に実施 2 中長期的観点からの上流権益確保の更なる促進 3 代替材の開発 普及 リサイクルの促進 備蓄の増強を 取組の方向性 として示した 93 エネルギー基本計画 2010 年 6 月 14 頁 経済産業省 < summary/ /energy.pdf>2014 年 9 月 14 日アクセス 94 大嶋健志 レアメタル資源確保の現状と課題 立法と調査 No 年 12 月 頁 95 資源確保戦略 2012 年 6 月 2 23 頁 首相官邸 < gijisidai.html>2014 年 9 月 14 日アクセス 120

121 日本のレアアース資源外交経緯 相手国時期内容 ベトナム インド 2009 年 1 月 2010 年 8 月 2010 年 10 月 2010 年 10 月 2010 年 11 月 2011 年 10 月 2012 年 8 月 2010 年 10 月 2011 年 10 月 2011 年 12 月 2012 年 4 月 2012 年 11 月 2013 年 5 月 2014 年 9 月 別紙第 5 第 2 回石炭 鉱物資源政策対話 ( ベトナム ) 日本側は吉川貴盛経産副大臣及び官民合わせ約 60 人参加 ドンパオ鉱山の共同開発に合意 直嶋正行前経産大臣 ズン首相他関係閣僚と会談 ( ベトナム ) 早期の採択権認可を要請( 日本側 ) 鳩山由紀夫前首相 グエン天然資源 環境相会談 ( ベトナム ) レアアース鉱山開発について 探査から精錬 市場開拓まで日本との共同開発を要望 ( グエン天然資源 環境相 ) 中山義活経産政務官はレアアースと原発で日越の強化を要望する大畠章宏経産相の親書をホアン商工相に渡す 日越首脳会談 ( 菅直人首相 ズン首相 ベトナム ) ベトナムのレアアース資源の探査 探鉱 開発 分離 精製に関し 日本をパートナーとすることに合意 前原誠司外相 キエム副首相 外相と会談 ( 横浜 ) 先月の首脳会談で合意したレアアースの共同開発を両国で詳細を詰めることを確認 日越首脳会談 ( 野田佳彦首相 ズン首相 日本 ) ドンパオ鉱山に関する共同開発に合意 署名 枝野幸男経産相 ズン首相と会談 ( ベトナム ) レアアースの開発加速を要請 ( 日本側 ) 日印首脳会談 ( 菅直人首相 シン首相 日本 ) レアアースの開発協力の促進に合意 署名 玄葉光一郎外相 クリシュナ外相と対話 ( 日本 ) レアアースの共同開発推進に向けた協力で一致 合意 日印首脳会談 ( 野田佳彦首相 シン首相 インド ) 日印企業のレアアースの生産 輸出を早期に開始することで合意 第 1 回日印閣僚級経済対話 ( 玄葉光一郎外相 枝野幸男経産相等 ) レアアースについてできるだけ早期の交渉の決着と所定の手続きを経ての共同事業の開始を双方で目指すことについて一致 レアアース共同生産の日印合意 ( 玄葉光一郎外相 インド駐日大使と署名 日本 ) レアアース共同生産と日本への輸出開始で正式合意 署名 麻生太郎副首相 シン首相会談 ( インド ) 日本へのレアアース輸出で協議を継続することを確認 日印首脳会談 ( 安倍晋三首相 モディ首相 日本 ) 両国企業による共同生産を早期に実現することで合意 署名 121

122 相手国時期内容 カザフスタン オーストラリア モンゴル 2009 年 10 月 2010 年 3 月 2010 年 9 月 2010 年 11 月 2012 年 5 月 2010 年 10 月 2010 年 11 月 2011 年 4 月 2010 年 10 月 第 1 回日本カザフスタン経済官民合同協議会 ( 日本側 : 審議官級 ) JOGMEC 住友商事 国営原子力公社カザトムプロムとの間でレアアース回収に関するMOUに署名 住友商事とカザトムプロムが合併会社設立直島正行経産相とサウダパエフ外相立会のもと署名 第 2 回日本カザフスタン経済官民合同協議会 ( 日本側 : 審議官級 ) カザフスタンでのレアアース開発加速に合意 大畠章宏経産相とムハメジャフ下院議長との会談 ( 日本で実施 ) 日本のレアアース開発の協力申し出の表明を前向きに受け止める 枝野幸男経産相 イセケシェフ産業 新技術相と会談 ( カザフで実施 ) 日本向けレアアースの共同開発と輸出拡大を進める方向で合意 菅直人首相 ギラード首相と会談 ( ベルギー ) レアアース開発などを巡る協力について意見交換 前原誠司外相 ラッド外相と会談 ( オーストラリア ) 日本へのレアアースを将来的に長期にわたり安定供給する用意があることを表明 日豪首脳会談 ( 菅直人首相 ギラード首相 オーストラリア ) レアアースの安定供給を約束 日 モンゴル首脳会談 ( 菅直人首相 バドボルド首相 )( モンゴル ) レアアース資源開発の協力で一致 ( 福田一徳 日本と中国のレアアース政策 139 頁及び 日本経済新聞 2009 年 1 月 17 日 2010 年 9 月 30 日 10 月 2 日 10 月 5 日 10 月 26 日 11 月 1 日 11 月 12 日 11 月 24 日 11 月 26 日 2011 年 4 月 22 日 10 月 29 日 11 月 1 日 11 月 16 日 12 月 22 日 2012 年 5 月 1 日 5 月 2 日 8 月 16 日 2013 年 5 月 5 日 2014 年 9 月 2 日を基に筆者が作成 ) ( 注 ) 肩書はすべて当時のもの 122

123 時期 2010 年 8 月 28 日 日中 2 国間交渉経緯 内容 別紙第 6 日中ハイレベル経済対話 ( 日本側大畠章宏経産相を含む 9 名の大臣 副大臣 中国側張平国家発展改革委員会主任を含む部長級 8 名 副部長級 4 名が参加 ( 中国 ) レアアース輸出規制緩和を求めるも 中国側は拒否姿勢を変えず結論は持ち越し 2010 年 9 月 21 日以降日本に対するレアアース輸出停滞を確認 2010 年 11 月 13 日 大畠章宏経産相 張平国家発展改革委員会主任と会談 ( 日本 ) レアアース対日輸出停滞問題に早期の解決を要請 張主任は 近いうちに解決する と述べたものの 具体的な時期は明確にせず 2010 年 11 月以降中国からのレアアース輸出が通常の状態に復旧 2011 年 4 月 24 日 2011 年 5 月 21 日 2011 年 5 月 22 日 2011 年 6 月 10 日 2011 年 7 月 18 日 2011 年 7 月 24 日 2011 年 9 月 5 日 2011 年 10 月 14 日 2011 年 11 月 23 日 2011 年 12 月 25 日 日中韓経済貿易相会合 ( 海江田万里経産相 陳徳銘商務相と会談 : 日本 ) 海江田経産相からレアアースの合理的な価格形成を要請 海江田万里経産相と陳徳銘商務相と会談 ( 日本 ) 海江田経産相から中国産レアアース価格高騰に対応を依頼 陳商務相は 何らかの形で協力したい と改善へ努力する考えを示す 日中首脳会談 ( 菅直人首相 温家宝首相 : 日本 ) 菅首相から中国産レアアース価格高騰への善処を依頼 温首相は WTOに基づきレアアースの輸出を適切に管理する旨を回答 海江田経産相から陳徳銘商務部長 張平国家発展改革委員会主任へレターを発出 ( 国内外価格差の改善を要請 ) 海江田経産相と陳徳銘商務相と会談 ( 中国 ) 海江田経産相からレアアース価格高騰などの問題への改善を再要求 陳商務相は 下期の鉄合金の輸出数量を精査し 必要な場合は若干の調整をする と 一歩踏み込んだ回答 河野洋平 日本国際貿易促進委員会会長 温家宝首相と会談 ( 中国 ) 温首相から レアアースの品種を調整して 一部レアアースの供給増加をしようと思っている と述べ 供給増を検討していると発言 張富士夫 日中経済協会団長 李克強副首相と会談 ( 中国 ) 張団長のレアアース問題の適正な解決の要望に 李副首相は 安定供給のために様々な措置をとっている と回答 枝野経産相 温家宝首相と陳徳銘商務相とそれぞれ会談 ( 中国 ) 枝野経産相からレアアースの輸出規制問題の早期改善を要望 温首相から日中関係全体について 良好な関係に基づいて話し合いを強化したい と述べたが具体的な歩み寄りなし 日中外相会談 ( 玄葉外相 楊潔篪外交部長 : 中国 ) 玄葉外相からレアアースについて中国からの輸出規制及び内外価格差の是正 レアアースの安定的な供給のための対応を要請 日中首脳会談 ( 野田佳彦首相 温家宝首相 : 中国 ) 野田首相からレアアースの安定供給について 中国側の協力を要請 ( 福田一徳 日本と中国のレアアース政策 152 頁 外務省 HP 及び 日本経済新 聞 2010 年 11 月 4 日 2011 年 4 月 25 日 5 月 22 日 5 月 23 日 7 月 19 日 7 月 25 日 9 月 7 日 10 月 15 日 産経新聞 2010 年 8 月 30 日の記事を基に筆者が作成 ) ( 注 ) 肩書はすべて当時のもの 123

124 中国における水資源問題 水政策の行き詰まりによる水資源の海外依存 田中克也 はじめに 世界には 複数の国にまたがる越境河川 湖沼が 214 存在しており 流域国間の水の配分 利用が紛争の潜在的要因 1 になってきた しかし現在は 自由貿易の促進により 農作物等の交易を介した他国の水資源 2 の間接利用 (Virtual Water 3 ) が増加し 国家間の水の配分 利用がグローバル化している そのうえ世界の水資源は 新興国 途上国の経済成長に伴う都市化 工業化 食の高度化に水質汚染も加わり逼迫し 水の争奪とも言えるグローバルな水資源獲得競争が顕在化している 今後 新興国を中心とした水資源獲得競争が激化した場合には 気候変動に伴う地球環境問題の深刻化もあり 世界的な水資源の逼迫や一時的な供給問題発生のリスクも懸念される また 水不足が顕在化する中東 アフリカでは 政情が不安定な国も多く 紛争の生起も否定できない 更に 自国の水不足の補完となる海外農地の争奪 (Land Grab) が行われ始め 国連は新植民地主義として警鐘を鳴らしている 4 このように水資源問題が国際的に注目されるなか 2012 年 米国国家情報会議 (National Intelligence Council) が公表した グローバル トレンド や 2013 年日本で閣議決定された 国家安全保障戦略 6 では 今後 中国 インド等の新興国 途上国の人口増加や経済規模の拡大 1 高多理吉 世界の水危機 国際貿易と投資 Spring 2014/No 年 3 月 67 頁 年 2 月 16 日アクセス 2 人間の生活 生産活動に利用可能な資源としての水 3 環境省 virtual water 4 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) Trends and impacts of foreign investment in developing country agriculture Evidence from case studies,2012, pp.13, accessed May 2, 米国国家情報会議 2030 年世界はこう変わるアメリカ情報機関が分析した 17 年後の未来 谷町真珠訳 講談社 2013 年 頁 6 内閣官房 国家安全保障戦略について 2013 年 12 月 別紙 9 頁 124

125 によるエネルギー 食糧 水資源の需要増大が 新たな紛争原因になる恐れもあると指摘している 特に 中国の経済面 軍事面の台頭は 国際秩序 社会構造に大きな影響を及ぼすに至っており 水資源に関する対応においても注視されている 中国は 世界人口の約 2 割を擁する一方で 水資源は地球上の約 5% しか存在しない 7 そういった環境下の中国において 人口増加 急速な経済成長 生活水準の向上により水資源が希少化 更に水質汚染が同時進行し 持続的な成長のボトルネックとなっている 8 中国は 2000 年代以降 国内の水資源管理を重視する政策を推進する一方で 何故 水資源の海外依存となる農作物等の輸入や海外の大型農地取得を急増させているのか 本稿では 仮説を 中国政府が 水資源の長期的な逼迫を 国内の水政策等の行き詰まりにより解決できないと判断した と設定し その契機を明らかにする 以下 まず第 1 章では 中国の水資源の海外依存が 世界の水資源を逼迫させる要因であり 水の争奪の一例であることを示す 第 2 章では その契機となる中国国内の水資源問題を概観し 第 3 章では中国政府の水政策を評価し 仮説を論証する 1 中国の水資源の海外依存の状況 (1) 中国の食糧輸入による仮想投入水量中国のみならず各国は 海外で作られた食糧 工業製品を輸入することにより 国内の水資源を節約し 国内生産の優先順位が高い分野に水資源の投入が可能になる 特に 生産に水資源を大量に必要とする農作物 食肉等の輸入は効果的である 現在 世界の食糧生産には 陸地面積の 11% が使用されているが 世界の年間水使用量の 70% を農業用水が占めている 今後 2050 年までに 世界全体では約 70% 途上国では 100% 近くの食糧の増産が必要になると見込まれ 9 世界の水資源が更に逼迫すると予想される 7 国交省 平成 26 年版日本の水資源について 2014 年 8 月 194 頁 8 中国国務院 国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见国发 号 2012 年 1 月 年 3 月 4 日アクセス 9 国際農林業協働協会 世界の農林水産 Spring 年 3 月 5 頁 125

126 食糧等の輸出入は その生産のために投入された水資源の輸出入に相 項目 年 ( 億m3 ) 当するとの考えがあり 消費国 ( 輸 穀物計 入国 ) が自国で農作物等を生産した米 場合に必要とされる水消費量は 仮トウモロコシ 想投入水量と定義されている 10 小麦 本稿では 中国の食糧輸入による大麦 仮想投入水量を 農作物等の国内生大豆 ,730 産に必要な単位あたりの水消費量 ( 水消費原単位 ) に その農作物等 食肉等 の輸入量を乗じることにより推定し その他 ,144 た 水消費原単位には ユネスコ水 合計 647 1,065 3,291 教育研究所 (UNESCO-IHE) が公表している中国の食糧生産に消費された水量データ ( 穀物等 11 食肉等 12 表 1: 食糧輸入による仮想投入水量 (UNESCO-IHE FAO データから著者作成 ) 各 1996 年から 2005 年のデータから算定 ) 農作物等の輸入量には 国連 農業食糧機関 (FAO) の統計データ 13 を用いた 中国の食糧輸入による仮想投入水量 14 は 1990 年の 647 億m3から 2000 年には 1,065 億m3となり 10 年間で 1.7 倍 2010 年には 3,291 億m3となり 20 年間で 5.1 倍となり 2000 年以降 急増している ( 表 1 図 1 図 2) 特に大豆及び食肉等の増加が顕著である 中国の大豆需要は 1990 年代に食用油需要の伸びに伴い増大したが 国 10 佐藤未希 沖大幹 鼎信次郎 虫明功臣 食料生産に必要な水資源の推定 水文 水資源学会 2003 年研究発表会要旨集 2003 年 7 月 頁 年 2 月 8 日アクセス 11 Mekonnen, M.M. and Hoekstra, A.Y. The green, blue and grey water footprint of crops and derived crop products, Value of Water Research Report Series No.47, UNESCO-IHE,2010, Appendix II pp , org/reports/report47-waterfootprintcrops-vol2.pdf accessed May 1, Mekonnen, M.M. and Hoekstra, A.Y. The green, blue and grey water footprint of farm animals and animal products, Value of Water Research Report Series No.48, UNESCO-IHE.2010, Appendix V pp.21-24, org/reports/report-48-waterfootprint-animalproducts-vol2.pdf, accessed May 1, FAOSTAT, accessed May 1, 中国が 1990 年から 2011 年の間で輸入した 351 項目の農作物等のうち 水消費原単位 ( 中国国内の平均値 ) が確認できた 280 項目から推定 126

127 内生産が追い付かず 1996 年に大豆輸入を自主的に自由化した そのため 2001 年の WTO 加盟時には 関税面でほぼ無保護となり 同輸入量は 1996 年の 92 万 t から 2000 年には 1,021 万 t 2013 年には 6,317 万 t に急増した これは一国が輸入する穀物単品としては世界最大である 15 また 大豆の国内生産は維持しつつ 新たな需要増大分は輸入により補完されたため 耕地は最適化され食肉需要に連動し増加する飼料の生産に割振られた その結果 2003 年以降 食糧の増産が 10 年以上も続き 輸入大豆の絞り粕が新たな飼料原料になり食肉需要を支えることになった 16 図 1: 仮想投入水量図 2: 仮想投入水量 ( 穀物 食肉等 ) (UNESCO-IHE FAO データから著者作成 ) 2013 年 中国の食肉生産量は 世界の 27% 特に豚肉は世界の 45% を占めている 食肉消費の内訳は 豚肉が全体の 6 割を占めているが 牛肉等のシェアが高まっている 2013 年の食肉の自給率は 98% を超えてはいるものの その輸入量は 2010 年の 47 万 t が 2013 年には 144 万 t に達し 3 年間で 3 倍に急増した 特に同期間 牛肉は 1,500t から 29 万 t へと 3 年間で 190 倍以上 羊肉は 4 万 t から 26 万 t へと 6 倍 豚肉は 9 万 t から 51 万 t へと 5.6 倍にそれぞれ増加した 17 また 2023 年には 中国の食肉輸入量は 1,486 万 t に達すると予測されており 世界の輸出量 4,381 万 t(2011 年 ) の約 34% にも相当する規模である 阮蔚 グローバル展開で食の安全保障を図る中国 食肉にみる新戦略の行方 農林金融第 68 巻第 2 号 2015 年 2 月 頁 16 同上 40 頁 17 同上 頁 18 同上 頁 127

128 (2) 中国の水資源に関連する海外展開ア中国企業の海外展開中国は 2001 年 第 10 次 5 カ年計画 (2001~2005 年 ) において 国内の資源不足の緩和 国内産業構造の高度化 企業競争力の強化 外貨準備の有効活用を図り 持続的に成長するため 従来の外国資本を国内に招き入れ成長を図る 引進来 に加え 積極的な対外進出政策 走出去 を国家戦略として明確化した 19 同政策の導入を契機に 中国企業による海外展開が拡大し 2000 年代の当初は 政府の政策を踏まえた国有企業が中心であったが 目的の多様化に伴って民間企業も主体的に関わるなど 海外直接投資 (Foreign Direct Investment, 以下 FDI) の裾野は拡大した その目的の一つが資源獲得であり エネルギー 鉱物資源に限らず 森林 食糧等も含み その投資先は アフリカ 中南米等の地域に加え 北米 豪州等の先進国にも拡大している 20 また FDI とともに 海外請負工事も増加している 2005 年から 2012 年の同工事契約額の累計は 8,370 億ドルにもなり 同期間の FDI 額 640 億ドルの 13 倍の規模となっている 同工事は 中国政府と受入国との無償援助等の協定と連動して 中国企業が受注する形態 所謂 ひも付きである場合が多い 同工事は 資源の探求 開発 インフラ開発等が多く 資源関連の案件では 工事の見返りに資源を受け取る場合もある 21 更に 中国政府は 企業の海外進出を促進するため 世界各地の経済特区の設立支援にも乗り出し 最終的には 50 区程度の設立支援に携わることを目標に 第一段として アフリカ アジア ロシア 中南米の新興国を中心に計 19 区を選定している この支援には受入国との政治的 経済的な結び付き 貿易摩擦等の回避も企図している 22 従って 中国企業による海外の資源獲得のための FDI 及び海外請負工事は 自らの経営戦略の他に 中国政府の手厚い支援を背景として 政府の意向を強く反映したものとなっている 23 これに対して 資源獲得以外の FDI については 潤沢な資金 国内需要のバックアップ 政府の支援を武器に 先進国企業に先立ち 中国企業自 19 鎌田文彦 中国企業の海外進出 走出去 戦略の理念と実際 国立国会図書館総合調査報告書技術と文化による日本の再生 2012 年 9 月 頁 20 岩崎薫里 拡大 深化する中国企業の海外展開 JRI レビュー Vol.6,No 年 5 月 頁 21 同上 頁 22 同上 頁 23 同上 31 頁 128

129 らが経営判断し FDI の拡大 多様化を図っている 年 資源関連以外の FDI は 105 件中 59 件であり 不動産が 24 件と多く 運輸 9 件 農業 食品 5 件 テクノロジー 化学 7 件 他 14 件となっている 25 しかし 現在 中国の食糧輸入は基本的には海外の穀物メジャー等が担っているため FDI は 海外での集荷 加工 貯蔵 物流 等に集中し 海外のグローバル企業を買収している ( 表 2) 2013 年 中国企業の海外農業 食品等業界への投資額は 123 億ドルにも上っている 年 米食肉加工大手 世界最大規模の Smithfield Foods 社の買収中国企業の海外 M&A では過去最大級 ( 負債を含めて総額 71 億ドル ) 同社は 養豚から豚肉の加工 販売までを行い 米国を含めて世界 12 カ国で事業を展開しており 買収目的は 加工豚肉の中国国内での販売に加え 加工食品 衛生管理技術の取得 同社の持つブランド力 2014 年 オランダに本社のある Nidera 社の買収同社は アルゼンチン ブラジル ロシア インドネシアで穀物貿易を展開 特に アルゼンチン等では多くの倉庫等物流施設を保有 現地の農業機関と良好な関係を構築 2014 年 香港に本拠地を置く Noble Group Ltd. 社の農業部門を買収同社の農業部門は アルゼンチン ブラジル ウラグアイ ウクライナ 南アフリカで物流等施設を保有する世界の中堅穀物貿易企業表 2: 中国企業による海外グローバル企業の買収例 ( 出所 : 阮 グローバル展開で食の安全保障を図る中国 ) 習政権は 持続的な成長のため 国内の制約となっている水 土地資源の制約等の環境を回復するまでの間 国内資源より比較的優位にある海外資源の積極的に活用するとして 食糧の輸入とともに 持続的な供給体制を構築するために企業の海外展開を図っている これは 国内生産量を減じるのではなく 今後の新たに拡大する需要部分を 輸入拡大 FDI によ 24 岩崎薫里 拡大 深化する中国企業の海外展開 JRI レビュー Vol.6,No 年 5 月 31 頁 25 American Enterprise Institute, The China Global Investment Tracker er-2014.xls, accessed May 1, 阮 グローバル展開で食の安全保障を図る中国 頁 129

130 り 海外資源で補完することを目的としている 27 イ中国の農業分野への海外直接投資各国の農業分野に対する FDI は 政府開発援助 (ODA) を含む政府と民間企業が主体である 農業分野における労働生産性は低所得国ほど低く 特に アフリカのサハラ以南が低い状況であり 多くの途上国では農業への投資が足りないために生産性が上がらず 生産量は停滞したままである しかし 世界の ODA 額の分野別配分 ( 表 3) は 社会インフラ整備等に重点が置かれ 農業分野へは相対的に低調であり低水準で推移している 28 ( % ) 社会インフラ等農業分野工業分野その他 1993 年 年 表 3: 世界の ODA 額の分野別配分 (1993,2013 年 )( 出所 :OECD 統計 ) その一方で 世界人口が増加するなか 食糧の安定確保を課題としている国は 農作物の輸入ルートを確保するため 海外農地の取得を積極的に進めている 広大な土地と安価で豊富な労働力を確保できるため 途上国の大規模な土地取得は 食糧価格の高騰を要因として 2005 年以降急増しており アフリカを対象としたものが 件数及び面積ともに世界の約 6 割を占めている 投資国としては 水不足を抱える湾岸 北アフリカ諸国とアジアの中国 韓国が積極的であり 自国内の食糧生産を 海外で補完することを投資の目的としている 29 すなわち FDI による大規模な土地取得は 農作物の供給を市場に求めるよりも 投資国の土地と水資源の不足を海外で補完し 必要としている農作物を自国に送り込むことが目的である 30 食糧需要が増大する国にとって その供給先を土地 水 労働力の制約 27 阮 グローバル展開で食の安全保障を図る中国 32 頁 28 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Sectoral allocation of ODA,Table 18 - Major Aid Uses by Individual DAC Donors, Statistics on resource flows to developing countries, 2014, /dac/stats/statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm, accessed May 2, 池上甲一 海外農業投資による大規模土地集積の現代的特徴と論点 ARDEC 第 47 号 2012 年 12 月 /index.html 2015 年 2 月 12 日アクセス 30 国際連合食糧農業機関 (FAO) 外国直接投資 win-win か 土地の強奪か 外国直接投資 win-win か 土地の強奪か /WSFSissues_3.pdf 2015 年 1 月 7 日アクセス 130

131 のない海外に求めることは 食糧安全保障上の戦略的な対応である 一方 受入国も 農業投資に自国の経済的な利益 農業分野における技術移転 雇用 所得創出 インフラ整備等の開発利益を期待しているが 実際にどの程度ニーズを満たし 経済的な波及があるかが問題である 特に 海外からの土地取得を伴う投資は 受入国にとっては意味のある開発利益を最ももたらさない形態である それは 化学汚染 土地の劣化 水資源の枯渇など生産環境への悪影響 現地労働者の権利や労働環境との問題 更に 農作物が輸出され 小規模農家が必要な土地と水資源を取り上げられれば 受入国内の食糧供給が減少することも懸念される 31 国際土地連合 (International Land Coalition) によれば 2000 年から 2010 年の間 約 2,000 件 約 2 億 ha の土地取引が報告され 複数の情報源により確認されたものは 約 1,100 件 7,090 万 ha である ( 図 3) その内訳は 農地に関する取引では バイオ燃料が約 6 割 農作物 畜産が約 2 割であり 計 5,010 万 ha に達する ( 図 4) 32 図 3: 世界の土地取引の状況 図 4: 確認された土地取引の内訳 (2000 年から 2010 年 ) (2000 年から 2010 年 ) ( 出所 : 国際土地連合 Land Rights and the Rush for Land 2012) 31 国際連合食糧農業機関 (FAO) 外国直接投資 win-win か 土地の強奪か 外国直接投資 win-win か 土地の強奪か /WSFSissues_3.pdf 2015 年 1 月 7 日アクセス 32 Ward Anseeuw, Liz Alden Wily, Lorenzo Cotula, Michael Taylor, Land Rights and the Rush for Land, January 2012,pp.23-25, The International Land Coalition, /ILC%20GSR%20report_ENG.pdf, accessed June 6,

132 中国が海外で農地を取得したとされる情報は 2012 年 NPO 法人 GRAIN(Genetic Resources Action International) 33 及び国際持続的発展研究所 (IISD :International Institute for Sustainable Development) 34 がそれぞれ公表した その情報を集計した農地面積は 世界で約 956 万 ha( 図 5) に達し 国際土地連合が確認した世界の農地取引面積 (5,010 万 ha) の約 2 割を図 5: 中国の農地取得状況占めている (2005 年から 2012 年 ) しかし 受入国によっては 外国 ( 出所 :GRAIN 及び IISD) 人による大規模な農地の譲渡 借地権の供与に反対する動きもあり フィリピンで 100 万 ha アルゼンチンで 32 万 ha コンゴで 10 万 ha が中断された 35 なお 中国による国別の海外農地取得面積は別紙に示す 2 中国の水資源問題 (1) 水資源の状況 2006 年 国連が発表した人間開発 計画では 当時 43 カ国の約 7 億人 が水ストレス状態 36 にあり 2025 年 までに中国 インド アフリカのサ 図 6: 中国の水資源量 ( 出所 : 中国統計年鑑 2014 ) ハラ以南で 更に深刻化し 30 億人に達すると予測している GRAIN, accessed May 5, Carin Smaller, Qiu Wei and Liu Yalan, Farmland and Water: China invests abroad, IISD report august 2012, 2010, Annex Ibid., pp 人当たり年間の水資源量によって水の欠乏の程度を示す国家指標であり 1,700 m3を下回ると水ストレス状態 1,000 m3を下回ると水欠乏 500 m3にも満たないと絶対的水欠乏と定義している 37 国連開発計画 (UNDP) 人間開発報告書 2006 概要 26 頁 undp.or.jp/publications/pdf/undp_hdr2006.pdf, accessed May 1,

133 世界の 1 人当たりの年間水資源量は 6,148 m3 ( 2010 年 ) 38 であり 水ストレス状態とされる 1,700 m3を大きく上回っている 一方 中国の 1 人当たりの年間水資源量 ( 図 6) は 各年増減はあるものの 2011 年は 1,730 m3 ( 全国平均値 ) であり ほぼ水ストレス状態にある また 広大な中国では 水資源が地域的に偏在しており 特に北部地域の水不足が深刻な状況にある 2013 年の行政区別の 1 人当たり年間水資源量 ( 図 7) は 政治の中心である北京市 最大の経済都市である上海市 天津市 山東省などの北部地域 ( 図図 7: 地域別の 1 人当たり年間水資源量 7 行政区名に * 付 ) では絶対的 ( 資源量が多い 2 地域を除外 チベット水欠乏状態に直面し 深刻な状 142,531 m3 / 人 青海 11,217 m3 / 人 ) 況にある ( 出所 : 中国統計年鑑 2014 ) 更に北部地域では 雨季 (6 ~9 月 ) に年間降雨量の 8 割が集中し 季節による偏在も著しい 39 一方 降水量の多い華南地域の海南省や雲南省 広西チワン族自治区や 水量の豊富な長江流域の四川省では 比較的水資源に恵まれている (2) 水資源の利用状況中国では灌漑農業による水資源の大量需要に加え 急速な工業化 都市化に伴い 需要が急速に増大し 多くの地域で水不足が顕在化している 2013 年の中国国内の水使用総量は 6,183 億m3で水資源量 27,958 億m3の 38 World Water Assessment Programme (WWAP), Water and Energy, the United Nations World Water Development Report 2014, Water and Energy,Vol.1, pp.177, accessed May 2, 王雷軒 中国の水資源問題について 問題点の整理と改善の方向性 農林金融 第 64 巻第 11 号 2011 年 11 月 42 頁 133

134 約 22% となっている 用途別の水使用量 ( 図 8) は 農業用水が 3,922 億 m3で全体の 63% と大半を占め 工業用水は 1,406 億m3 ( 同 23%) 生活用 水は 750 億m3 ( 同 12%) となっている 40 水使用量は 増加する人口を支 える食糧生産 経済成長に伴う工業化 と都市化の進展に伴い 使用量は増加傾 ( ドル / m3 ) 農業 工業 日本 ドイツ フランス 韓国 米国 豪州 世界平均 中国 インド 表 4: 取水量当たり生産性 (2002 年 ) ( 出所 : 平成 20 年通商白書 ) 図 8: 用途別の水使用量 向にある ( 出所 : 中国統計年鑑 2014 ) しかし 中国の水の生産性は 先進国と比べ低い 水使用量の 6 割以上 を使用する農業用水においては 実際の水使用量は取水量の 45% と非効率 である 2 割以上を使用する工業用水の水リサイクル水準は 先進国の 75 ~85% に比べ 平均で 40% と低い 41 また 取水量当たりの生産性( 表 4) も低く水使用の効率化も課題である 水の使用状況を水源別でみた場合 中国全土では 地表水が約 8 割 地 下水が約 2 割である ( 図 9) 地下水は 地表水と同様に循環するものと 化石燃料のように地下に停滞している化石水に分類される 従って 地下 40 中国国家統計局 中国統計年鑑 Water Supply and Water Use 年 3 月 4 日アクセス 41 Jian Xie,others Addressing China s Water Scarcity Recommendations for Selected Water Resource Management Issues, The World Bank, 2009, pp.xx, /2009/01/14/ _ /Rendered/PDF/471110PUB0CHA01 01OFFICIAL0USE0ONLY1.pdf, accessed May 1,

135 水には 非持続的な水資源が含まれ 汲み上げにより枯渇することが懸念されている 42 水使用量の約半分以上を地下水に依存しているのは 河北省 河南省 北京市 山西省等の北部地域 ( 図 9 行政区名に * 付 ) であり 1 人当たりの年間水資源量が乏しい地域と一致している 更に 中国の主要な穀倉地帯である華北平原に位置する河北省 河南省 山西省においては 地表水が不足しており地下水の使用率が高い 同平原の地下水位は 過去 30 年から 40 年の間に毎年 1m 以上も低下している 43 また 水資源の稀少化に加えて水質汚染が深刻化している 経済成長に伴う生活水準の向上 都市人口の増加 工業生産の拡大により 用水量の増加とともに 廃水排水量 ( 図 10) も増加し 水質汚染も進行している 今後も 経済成長の継続とともに生活用水 ( 同廃水 ) 及び工業用水 ( 同廃水 ) の使用 ( 排水 ) が増加すると考えられる 廃水排水量は 2000 年の 415 億 t から 2009 年には 617 億 t と 1.5 倍となった 44 なかでも生活廃水の増加が顕著である 化学的酸 図 9: 地下水の使用比率 ( 出所 : 中国統計年鑑 2014 ) 図 10: 廃水排水量の推移 ( 出所 : 中国環境状況公報 ) 42 沖大幹 水危機 ほんとうの話 新潮社 2012 年 29 頁 43 同上 252 頁 44 中国環境保護省 中国環境状況公報 年 3 月 14 日アクセス 135

136 素要求量 (COD) 45 の排出量は 工業廃水からの排出量に減少により漸減しているものの 生活廃水からの排出量は増加している 中国の地表水の水質基準では Ⅰ 類からⅢ 類は主に飲用水として適用可 Ⅳ 類は飲用水としては不可ながら工業用水として適用可 Ⅴ 類は飲用水及び工業用水としては不可ながら農業用水として適用可 更に劣悪な水質である劣 Ⅴ 類は 農業用水にも使用できない 46 中国の主要な水源である 7 大水系の汚染状況 ( 図 11) は 北部地域の黄河 淮河 海河 遼河の汚染は改善しているものの深刻であり いかなる用水の水質にも適用しない劣 Ⅴ 類の占める割合は 北京市や天津市を流れる海河が 39% 黄河が 16% 淮河が 12% である 一方 南方の珠江 長江は飲用可能なⅠからⅢ 類が 8 割を超えており 相対的に良好な水質となっている 47 地下水も地表水と同様に 飲用 工業用 農業用への適合の有無により分類した水質基準を定めているが 2010 年以降 同基準に照らした汚染状況は公表されていない 2013 年 全国 4,727 カ所の観測地点で測定結果として 優良 10% 良好 27% 比較的良好 3% 図 11:7 大水系の水質汚染状況比較的悪い 44% 極端に悪 ( 出所 : 中国環境状況公報 ) い 16% という曖昧な区分による地下水汚染状況を公表している 48 中国が このように水不足が顕在化するなか 水質改善を並行して取り組むことは容易ではなく 経済成長を持続するために直面している最大の課題の一つとなっている 3 中国の水資源に関連する政策 45 海水や湖沼の水質に関し 有機物による汚濁状況を測る代表的な指標 46 中国環境保護省 中国環境状況公報 同上 48 同上 136